II SA/Rz 932/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ NSA Ryszard Bryk Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. i E. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w użytkowaniu obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. i E. M. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 932/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2004r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania W. i E. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] nakazującej im oraz J. Ż. usunięcie w terminie do 30 sierpnia 2004r. stwierdzonych nieprawidłowości przy kominie spalinowym w budynku mieszkalno-usługowym, zlokalizowanym na działce nr [...] w U. D., poprzez rozbiórkę czopucha łączącego kocioł co. należący do W. i E. M. z przewodem kominowym w kominie znajdującym się na części budynku zajmowanej przez J. Ż. - uchylił tę decyzję w części dotyczącej terminu wykonania rozbiórki i jednocześnie wyznaczył nowy termin wykonania powyższego nakazu do 30 października 2004 r. a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako jej podstawę prawną wskazał art.138 §1 pkt 1 i 2 Kpa oraz art. 66 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016, ze zm.) Z uzasadnienia tej decyzji i akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z dnia 28 listopada 2001r. J. Ż. zażądał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęcia działań w celu wyeliminowania nieprawidłowości polegającej na podłączeniu dwu instalacji co. do jednego przewodu kominowego w budynku stanowiącym współwłasność stron. Zaznaczył, że wobec negatywnych skutków podłączenia się do owego przewodu przez W. i E. M. i bezskutecznego wezwania do dobrowolnego; rozebrania wykonanego przez nich czopucha łączącego ich instalację co. z przewodem kominowym rozebrał czopuch przez nich wykonany. Wyrokiem Sadu Rejonowego w L. z dnia [...] października 2001r. sygn. akt [...] wydanym w sprawie z powództwa E. i W. M. o ochronę posiadania został zobowiązany do przywrócenia stanu poprzedniego poprzez jego odbudowę - co uczynił - chcąc uniknąć postępowania egzekucyjnego . Stan ten narusza jednak bezpieczeństwo pożarowe i warunki techniczne, co wynika z dołączonych orzeczeń kominiarskich i oceny Państwowej Straży Pożarnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po dokonaniu kontroli i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wydał w dniu [...] kwietnia 2002r. nakaz rozebrania spornego czopucha adresując go do W. i E. M. Jego decyzja została w następstwie odwołania zobowiązanych uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002r. Nr [...] a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na nie wzięcie pod uwagę okoliczności, iż budynek stanowi współwłasność i nie został podzielony fizycznie, co oznacza, że obowiązek doprowadzenia przewodów kominowych do stanu zgodności z prawem spoczywa na współwłaścicielu. Organ II instancji zalecił też wyjaśnić kwestię odprowadzania spalin z trzonów kuchennych z obu mieszkań w świetle wskazanych przezeń przepisów. Skarga na tę decyzję wniesiona przez J. Ż. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2003r. sygn. akt SA/Rz 1476/02, w którym Sąd wyraził pogląd , iż niewyjaśnienie kwestii współwłasności budynku i braku jego fizycznego podziału pomiędzy użytkowników a także kwestii odprowadzenia spalin z trzonów kuchennych obu mieszkań uzasadnia przyjęcie, że zachodzą przesłanki do zastosowania kasacji decyzji pierwszoinstancyjnej przewidzianej w art. 138 §2 kpa. Zaznaczył też, iż należy sprawdzić, czy prawidłowo odprowadzane są spaliny z trzonów kuchennych obu mieszkań, rozważając, czy zasadnym jest powołanie w tej kwestii przepisów rozporządzenia z 1994r,. Kolejną decyzją opisaną wydaną [...] maja 2004r. organ I instancji zobowiązał W. i E. M. oraz J. Ż. do rozbiórki spornego czopucha należącego do W. i E. M. w terminie do 30 sierpnia 2004r. Uzasadniając nakaz podał, że na podstawie dotychczasowych ustaleń oraz przepisów rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r. obowiązek rozbiórki spornego czopucha zlokalizowanego w budynku mieszkalnym stanowiącym współwłasność Państwa W. i E. M. oraz Pana J. Ż. należy nałożyć na obydwu użytkowników obiektu. Odwołanie od tej decyzji do Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli W. i E. M. argumentując, że istniejący od 20 lat czopuch został przez organ nadzoru budowlanego wybiórczo uznany za podlegający rozbiórce , co skutkuje pozbawieniem ich możliwości korzystania ze wspólnego komina. Jednocześnie podtrzymali twierdzenie, że podłączenie swojego pieca co. wykonali wcześniej, niż J. Ż. Zarzucili też, iż decyzja nie określa, kto powinien finansować ewentualne doprowadzenie instalacji do stanu zgodności z prawem. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania wydal w dniu [...] września 2004r. decyzję opisaną na wstępie. W jej motywach podniósł, że trakcie postępowania odwoławczego, rolą organu było właściwe ustalenie przedmiotu nakazanej rozbiórki. Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 10 sierpnia 2004 r. przesłuchano świadków zgłoszonych przez W. i E. M. Z treści ich zeznań nie wynika jednoznacznie, czy ich przyłącz pieca co. był wykonany wcześniej, niż przyłącz pieca co. J. Ż. Stwierdzono jedynie jego wykonanie, określając czas wykonania na przełom kwietnia i maja 1984 r. Świadek T. K. zeznał, że był wykonawcą wewnętrznej instalacji co. którą podłączył do istniejącego pieca co. podłączonego do komina za pomocą czopucha , natomiast świadek A.W. zeznał, że był wykonawcą podłączenia pieca co. W. i E. M. do komina, jednak nie określił, czy podobne podłączenie od pieca co. J. Ż. było już wykonane. Z kolei J. Ż. oświadczył, że przedłużenie przewodu kominowego z parteru do piwnicy wykonał jego ojciec w 1983 r. w celu podłączenia swojego pieca co. do komina. Należy stwierdzić, że z technicznego punktu widzenia bez wykonania przedłużenia przewodu kominowego do części piwnicznej nie byłoby możliwe podłączenie jakiegokolwiek pieca co., stąd podłączenie czopucha do komina przez W. i E. M. musiało być wykonane do już istniejącego przewodu dymowego. Zgodnie z oświadczeniem J. Ż., przedłużenie przewodu dymowego w kominie zostało wykonane przez jego ojca w celu podłączenia własnego pieca co. w roku poprzedzającym podłączenie pieca co. do tego samego przewodu kominowego przez W. i E. M. Wobec tak dokonanych ustaleń oraz braku innych dowodów pozwalających na jednoznaczne określenie daty wykonania czopuchów przez poszczególnych współwłaścicieli, organ biorąc pod uwagę treść oświadczeń stron postępowania i zeznań powołanych na rozprawie świadków, przychyla się do uznania wykonania czopucha przez J. Ż. wcześniej, niż wykonanie czopucha przez W i E. M. Powyższe ustalenie pozwała jednoznacznie określić przedmiot nakazanej rozbiórki. Również podczas rozprawy strony nie przedstawiły dowodów potwierdzających fizyczny podział budynku na poszczególnych właścicieli, co czyni uzasadnionym zobowiązać wszystkich dotychczasowych współwłaścicieli do wykonania obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją. Przytoczona w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji argumentacja dotycząca uznania przez organ nadzoru budowlanego wykonanego podłączenia pieców co. do przewodu dymowego komina w budynku mieszkalno-usługowym położonym w U. D. na działce nr [...], jako niezgodnego z warunkami technicznymi obowiązującymi w okresie ich wykonania tj. treścią § 100 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. ( Dz.U. z 1980 r. Nr 17, póz. 62 ) znajduje uzasadnienie. Zgodnie z zapisem § 100 ust. 2 tegoż rozporządzenia do jednego przewodu dymowego mogą być włączone trzy paleniska w odległości nie mniejszej niż 1,5 m. w pionie. Zgromadzone dowody przemawiają za orzeczeniem rozbiórki wykonanego przez W. i E. M. czopucha łączącego kocioł co. z przewodem dymowym w kominie znajdującym się w części budynku zajmowanej przez J. Ż., na podstawie art. 66 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane - konkluduje organ II instancji. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli E. i W. M. wnosząc o zawieszenie jej wykonania. W jej motywach zarzucili, że instalację co. wykonali niezwłocznie po zakupieniu budynku. Wcześniej do przewodu kominowego były podłączone piece z każdego pomieszczenia. Budynek pochodzi z okresu przedwojennego. Po wybudowaniu co. ilość wlotów do komina uległa zmniejszeniu Podczas rozprawy nie badano odległości miedzy wlotami do przewodu i strony nie podawały terminu wykonania przyłączy . Początkowo wlot do komina z co. J. Ż. był pod sufitem a dopiero po rozdzieleniu się, tj. kilka lat po zainstalowaniu co został przerobiony i znajduje się niżej. Nakaz spowoduje niemożność korzystania z ogrzewania i spowoduje pozbawienie prawa, z którego korzystali od 20 lat. Stanowi on ingerencję w sprawy własnościowe ustalone przez Sąd , który uznał, iż urządzenie kominowe stanowi współwłasność. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i jeśli jest to - jak w niniejszej sprawie - decyzja administracyjna, uwzględnienia skargi, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, w pkt 2, jak również w przypadku przewidzianym w pkt 3 tego przepisu. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do konkluzji, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakowoż przede wszystkim z przyczyn odmiennych , niż w niej podniesione. Jako podstawę materialnoprawną decyzji nakazującej skarżącym i uczestnikowi usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości przy kominie spalinowym wspólnego budynku poprzez rozbiórkę czopucha łączącego kocioł co. należący do skarżących z przewodem spalinowym kominie usytuowanym w części budynku zajmowanej przez uczestnika w terminie w niej określonym organ II instancji wskazał art. 66 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. z 2003r. Nr 2007, poz. 216, z późniejszymi zmianami ), zwanej dalej ustawą Prawo budowlane. Data wszczęcia postępowania w sprawie (5 grudnia 200 1r.), co miało miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlne oraz o zmianie , niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ), zwanej dalej "nowelizacją marcową" oraz wydania decyzji ostatecznej, co miało miejsce przed wejściem w życie kolejnej zmiany dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane ( Dz.U Nr 93, poz. 888), wywoływała w świetle art. 7 noweli marcowej ten skutek, że w sprawie należało stosować przepis art. 66 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie tej noweli, ustalonym w tekście jednolitym ustawy Prawo budowlane opublikowanym w Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126. Art. 66 w tym brzmieniu obligował organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia albo 3) jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Po nowelizacji marcowej przepis ów uległ zmianie, bowiem dotychczasowy pkt 3 został ujęty w pkt 2, zaś przesłanki z pkt 2 znalazły się w pkt 3. Nadto ustawodawca nałożył na organ obowiązek określenia terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz dodał ust. 2 dający możliwość zakazania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Okoliczność, że decyzje zaskarżona opatrzona jest terminem wykonania obowiązku i odwołuje się do pkt 2 (oszpecenie otoczenia) , miast do pkt 3 ( użytkowanie w sposób zagrażający życiu, zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia) dowodzą, ( obok wskazania na tekst jednolity ustawy z 2003r., ze zm.) że organy obu instancji zastosowały przepis art. 66 w brzmieniu ustalonym nowelizacją marcową, co wobec brzmienia jej art. 7 nie miało uzasadnionych podstaw. Nie jest to jedyne naruszenie prawa, którym dotknięta jest zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna. Przepis art. 66 Prawa budowlanego ma zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania ze strony właściciela lub zarządcy obiektu w odniesieniu do jego stanu. Pozostaje on w ścisłej korespondencji a z art. 61 ustawy ustanawiającym ( w brzmieniu mającym w sprawie zastosowanie) zasadę generalną obowiązku po stronie tych właśnie podmiotów utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania, go w należytym stanie technicznym i estetycznym. W orzecznictwie sądowym na tle art.66 wyrażono pogląd, iż generalnie odnosi się on do obiektów budowlanych a nie do lokali znajdujących się w tych obiektach. Nie wyklucza to jednak wydania nakazu wykonania określonych robót w lokalu lub lokalach . Celem tych robót ma być usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dla zapewnienia utrzymania w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości (patrz; wyrok NSA IV S.A. 757/96 LEX Nr 43310). Jego zastosowania w stanie faktycznym sprawy w zakresie niespornym (podłączenie do jednego przewodu w kominie spalinowym dwu kotłów co. i co najmniej jednego trzonu kuchennego) nie zakwestionował Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2003r. sygn. akt SA/Rz 1476/02 oddalił skargę J. Ż. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002r. Nr [...] uchylającą decyzję organu I instancji, nakazującą W. i E. M. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przy kominie spalinowym poprzez rozbiórkę należącego do nich czopucha łączącego ich instalację co. z przewodem kominowym znajdującym się w części budynku zajmowanym przez J. Ż. Oddalając skargę, Sąd podzielił pogląd zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji, prowadząc ponownie postępowanie winien uwzględnić fakt, iż budynek stanowi współwłasność i nie został podzielony, jak również sprawdzić, czy prawidłowo są odprowadzane spaliny z trzonów kuchennych. Wątpliwym w ocenie Sądu mogło być jedynie wskazanie w decyzji zaskarżonej na zastosowanie dla oceny tej ostatniej kwestii przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich zastosowanie ( tj. Dz.U Nr 15, z 1999r.,poz. 140). Pogląd prawny wyrażony w tym wyroku (o zgodności z prawem decyzji kasacyjnej i zawartych w niej wskazań wydanych w trybie art. 138 §2 kpa, z zastrzeżeniem podniesionym w uzasadnieniu wyroku, co do wskazanego w niej prawa) wiązał organy podejmujące ponowną decyzję w sprawie. Wynikało to z art. 30 obowiązującej do 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 poz. 368, ze zm.), ustanawiającego zasadę związania organu i ponownie orzekającego w sprawie sądu oceną prawną wyrażona w orzeczeniu tego sądu. Związanie to zostało utrzymane postanowieniem art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 , ze zm.), także po 1 stycznia 2004r. Mimo to, organ I instancji w ponownym postępowaniu nie wyjaśnił kwestii, czy podłączenie dwu pieców co. i jednego trzonu kuchennego dopowiada prawu a ograniczył się do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę czopucha wykonanego przez skarżących, nakładając ów obowiązek na wszystkich współwłaścicieli budynku i ustanawiając termin jego wykonania. Organ II instancji uzupełnił wprawdzie postępowanie dowodowe ale ograniczył się w nim do oględzin i przesłuchania stron oraz wskazanych przez nich świadków w kwestii czasokresu budowy i podłączenia czopucha wykonanego przez skarżących. Nie dokonywał przy tym żadnych pomiarów, co zarzuca skarga, a oparł się (ustalając odległość miedzy czopuchem należącym do J. Ż. i odprowadzeniem spalin z trzonu kuchennego do przewodu dymowego) na wynikach oględzin i pomiarów dokonanych przez organ I instancji bez udziału skarżących i zawiadomienia ich o terminie tej czynności (protokół oględzin z 14.03. 2002 r.), co narusza art. 10 §1 kpa " 79 i 81 kpa. W uzasadnieniu decyzji wydanej - co Sąd wyżej zasygnalizował- przy zastosowaniu niewłaściwego prawa nie odniósł się do kwestii, którą nakazał wyjaśnić w swojej decyzji kasacyjnej a mianowicie, prawidłowości odprowadzenia spalin z trzonów kuchennych w świetle obowiązujących przepisów prawa. Brak oceny w tym zakresie i wyjaśnienia przyczyn, dla których od niej odstąpiono wskazuje na prawdopodobieństwo naruszenia wspomnianego wcześniej art. 30 ustawy o NSA i 99 ustawy wprowadzającej. Sąd nie wyklucza, ze wynika to z interpretacji przepisu § 100 ust. 2 cytowanego rozporządzenia z roku 1980r. w brzmieniu pierwotnym, który dozwalał na podłączenie do jednego przewodu dymowego trzech palenisk w odległości nie mniejszej niż 1,5 m., w pionie a w zdaniu drugim nakazywał stosować oddzielne przewody do palenisk kuchennych oraz do piecyków ogrzewczych i piecyków kąpielowych na ostatniej kondygnacji. Interpretacja ta nie została jednak przedstawiona w uzasadnieniu decyzji, co nie pozwala Sądowi na dokonanie oceny jej prawidłowości. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie stwarza możliwości stwierdzenia, czy wydanie nakazu rozebrania czopucha należącego do skarżących pozwoli na osiągniecie celu, któremu służy przepis art. 66 ustawy, tj. na wyeliminowanie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu i użytkowania go w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi a także bezpieczeństwu mienia. Wskazane wyżej naruszenia prawa (art. 7 noweli marcowej, art. 10 §1 kpa, 79 i 81 kpa), oraz art. 7, 77 §1 i 107 §3 kpa obligują Sąd do eliminacji z obrotu prawnego decyzji obu instancji. W postępowaniu ponownym należy - przy uwzględnieniu zmiany stanu faktycznego sygnalizowanej na rozprawie przez skarżących (sądowe zniesienie współwłasności budynku) - dokonać zgodnie z wymogami kpa ustaleń, kiedy, jakie źródła spalin zostały włączone do przewodu kominowego, kto tego dokonał i na podstawie tych ustaleń, ocenić prawidłowość ich włączenia w świetle obowiązujących w tym czasie przepisów i wydać decyzję odpowiadającą ustalonemu stanowi faktycznemu i obowiązującemu stanowi prawnemu, której uzasadnienie winno odpowiadać wymogom art. 107 §3 kpa. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 P.p.s.a.