II SA/Rz 932/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi K. i Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych i czynności I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. i Z. K. solidarnie kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 932/06 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) decyzją z [...].03.2003r. Nr [...] nałożył na K. i Z. K. obowiązek sporządzenie inwentaryzacji budowlanej budynku gospodarczego o wymiarach 3,70 m na 4,75 m zlokalizowanego na dz. nr 1938 w J. przy ul.O. wraz z oceną techniczną oraz projekt robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, uznając zarazem, iż obiekt ten został wybudowany niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę z [...].09.1969r. [...]. W obszernym uzasadnieniu tej decyzji wskazano na podjęte czynności postępowania wyjaśniającego, które doprowadziły PINB do ustalenia, że obiekt według udzielonego pozwolenia na budowę powinien posiadać wymiary 4 m na 3 m i usytuowany być ścianą południowo-zachodnią w granicy z działką nr 1939 oraz w odległości 7,40 m od granicy działki nr 1937. Budynek posiada ściany murowane ze stropodachem żelbetowym pokrytym papą. Rzeczywiste wymiary budynku wynoszą 3,70 m na 4,70 m. Do budynku od jednej strony dobudowano przybudówkę o wymiarach 3,70 m na 1,85 m, w stosunku do której toczy się odrębne postępowanie administracyjne. Ponadto budynek gospodarczy od budynku mieszkalnego pp.K. dzieli odległość tylko 3 m, a w obu budynkach znajdują się otwory okienne lub drzwiowe, to z kolei nakazuje doprowadzić ten obiekt do stanu zgodnego z prawem. W podstawie prawnej tej decyzji organ I instancji powołał art.51 ust.1 pkt 2 oraz art.4 ustawy z 4.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz.1126 ze zm., zwana dalej Upb) oraz art.104 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). PINB uznał, że odnośnie przedmiotowego obiektu ma zastosowanie przepis przejściowy – art.103 ust.2 Upb, w związku z tym do sprawy będzie miał zastosowanie art.50 i 51 cyt. ustawy. W uzasadnieniu przytoczono treść § 20 ust.2 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 11.06.1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego w odniesieniu do danej kategorii budynków. Organ uznał, że odległość budynku wolnostojącego, zwróconego do innego budynku ścianą przeciwpożarową nie może być mniejsza niż 3 m. Organ I instancji w konkluzji zaznaczył, iż brak wykonania nałożonych obowiązków prowadzić będzie, w świetle art.51 pkt 2 Upb do wydania nakazu rozbiórki. Od tej decyzji odwołali się K. i Z. K., uznający wydaną decyzję za przedwczesną, a postępowanie w tej sprawie organu I instancji za sprzeczne z prawem. Odwołujący się naprowadzali, że toczyły się już inne postępowania dotyczące z kolei samowolnie wzniesionych obiektów przez właścicieli działki sąsiedniej, a działanie organu nadzoru budowlanego jest przewlekłe, stronnicze i zmanipulowane. Rozpoznając to odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z [...].04.2003r. Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o nałożeniu na K. i Z. K. obowiązek polegający na zamurowaniu otworu okiennego i otworu drzwiowego w południowo-wschodniej ścianie budynku gospodarczego o wymiarach 3,70 m na 4,75 m zlokalizowanego na dz. nr 1938 w J. przy ul.O. oraz wykonanie inwentaryzacji budowlanej tego obiektu wraz z orzeczeniem technicznym o prawidłowości wykonanych robót budowlanych. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art.51 ust.1 pkt 2 oraz ust.4 Upb. Oceniając decyzję organu I instancji organ odwoławczy uznał, że zastosowano prawidłową podstawę prawną decyzji, ale nie wydano zgodnego z prawem materialnym orzeczenia. Zdaniem WINB, aby obiekt spełniał wymagania przepisów prawa obowiązujących w czasie jego realizacji, należy zamurować wskazane otwory drzwiowy i okienny, a w ten sposób ściana tego obiekty spełni wymogi ściany przeciwpożarowej. Powyższą decyzję zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie K. i Z. K., eksponując w niej że zakres nałożonych na nich obowiązków w decyzji organu odwoławczego jest szerszy, niż w decyzji PINB. Ponadto w decyzji znalazł się passus o nakazie rozbiórki przybudówki, podczas gdy sprawa jej rozbiórki jest przedmiotem odrębnej decyzji. Rozpatrując powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, właściwy do jej rozpoznania po reformie ustroju sadownictwa administracyjnego, wyrokiem z 17.05.2005r. SA/Rz 729/03 skargę oddalił, nie dopatrując się naruszenia prawa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli K. i Z. K. zaskarżając wyrok w całości. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzały się do naruszenia prawa materialnego, a to art.51 ust.1 pkt 2 Upb, naruszenia art.139 k.p.a. poprzez dopuszczenie, aby organ II instancji orzekł w sposób naruszający zakaz pogarszania sytuacji strony odwołującej się, naruszenia art.8 k.p.a. oraz art.141 § 4 Ppsa. Rozpoznając powyższą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w Warszawie wyrokiem z 14.07.2006r. II OSK 970/05 uchylił zaskarżony wyrok w całości, a sprawę przekazał WSA w Rzeszowie do ponownego rozpatrzenia. W motywach wyroku kasacyjnego wskazano, iż uzasadniony jest zarzut naruszenia art.51 ust.1 pkt 2 Upb w zw. z art.139 k.p.a., w zakresie wydania przez organ odwoławczy decyzji pogarszającej sytuację strony odwołującej się w sprawie. Dokonując wykładni art.51 ust.1 pkt 2 Upb NSA wskazał, że w przepisie tym w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji przez WINB mowa jest o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności. W rozumieniu cyt. przepisu nie jest takim obowiązkiem żądanie przedstawienia określonych dokumentów, takich jak ekspertyza techniczna, opinia itp. Do żądania takich dokumentów jest uprawniony organ architektoniczno-budowlany na podstawie art.81c Upb. Sąd kasacyjny za uzasadniony uznał także zarzut naruszenia art.141 § 4 Ppsa poprzez brak odniesienia się do zarzutów skargi sądowoadministracyjnej w aspekcie naruszenia zakazu reformationis in peius. Uchylenie wyroku WSA w Rzeszowie oznacza, że należy ponownie rozpoznać skargę K. i Z. K. na decyzję WINB. Podczas rozprawy okazano skarżącym zalegające w aktach administracyjnych odwołanie od decyzji PINB z [...].03.2003r., a skarżący przyznali, iż odwołanie to nie jest opatrzone ich podpisami. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Powyższe przepisy mają w tej sprawie zastosowanie z mocy art.97 § 1 ustawy z 30.08.2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), albowiem skarga została wniesiona przed 1 stycznia 2004r., a postępowanie nie zostało zakończone. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania, wreszcie inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów o postępowaniu, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Sąd ponadto stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części jeśli zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a. lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 2 Ppsa). Ponadto WSA w Rzeszowie w przedmiotowej sprawie jest związany wykładnią prawa, jaką uczynił NSA w Warszawie w wyroku II OSK 970/05. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. Jak to wskazał sąd kasacyjny, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji – PINB i wydał decyzję reformatoryjną, mocą której nałożył innego rodzaju obowiązki, niż to zostało wskazane w decyzji I instancji, a polegające na nakazie zamurowania otworów okiennego i drzwiowego. Będąc związanym oceną prawną dokonaną przez NSA uznać należy, że w sprawie organ odwoławczy naruszył art.139 k.p.a. zakazujący orzekać na niekorzyść strony odwołującej się. Niewątpliwie odwołującymi się byli skarżący, zatem nie wolno były wydać decyzji "pogarszającej" ich sytuację. Takie naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Niezależnie od tego naruszenia podnieść należy, czego w sprawie do tej pory nie uczyniono, a Sąd nie będąc związanym zarzutami skargi kwestię tę uwzględnia z urzędu, że odwołanie K. i Z. K., które rozpoznawał organ odwoławczy, nie zostało podpisane. W myśl art.63 § 2 k.p.a. podanie wniesione pisemnie, a taką formę nosi odwołanie K. i Z. K., powinno być podpisane przez wnoszącego. Art.64 § 2 k.p.a. zobowiązuje organ, w sytuacji gdy podanie nie czyni zadość przepisom prawa, do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. Pod pojęciem podania należy rozumieć także odwołanie (art.63 § 1 k.p.a.), reguła ta ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym (art.140 k.p.a.). Podanie nie podpisane przez osobę wnoszącą podanie, nie może wywoływać żadnych skutków prawnych. Rozpoznanie odwołania przez WINB, które nie zostało podpisane i brak wystąpienia przez organ odwoławczy do odwołujących się o uzupełnienie tego braku nakazuje uznać, że organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia prawa (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.) uchybiając w sposób szczególny art.63 § 1 i art.64 § 2 k.p.a.w zw. z art.140 k.p.a.. Sąd zobowiązany jest zatem stwierdzić nieważność decyzji organu odwoławczego (art.145 § 1 pkt 2 Ppsa). Konieczność wezwania skarżących do podpisania odwołania uzasadnia ograniczenie się przez Sąd do wzruszenia z obrotu prawnego tylko tej decyzji, ewentualne podpisanie odwołania skutkować będzie nakazem rozpatrzenia sprawy ponownie przez WINB, który będzie związany wykładnią prawa poczynioną w sprawie przez NSA w Warszawie. Z tych względów orzeczono jak na wstępie.