II SA/Rz 932/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki -skargę oddala- II SA/Rz 932/14 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prowadził postępowanie w sprawie legalności garażu zlokalizowanego na działce nr 1571 w P. W jego toku ustalił, że na ww. nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miejskiej [...], będącej w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich [...], istnieje garaż o wymiarach zewnętrznych 1,52m x 2,52m i wysokości 2,15m. Konstrukcję garażu stanowi rama z kątowników stalowych 45mm x 45mm obita blachą, posadowiona na fundamencie betonowym. Dach jest jednospadowy, pokryty papą. W ścianie zachodniej wykonano drzwi otwierane na zewnątrz o wymiarach 1,0m x 1,80m. Ustalono ponadto, że inwestorem przedmiotowego garażu jest Z. D., który zrealizował go bez pozwolenia na budowę w 1985 r. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z. D. rozbiórkę ww. garażu, z powodu niezgodności inwestycji z założeniami obowiązującego w dacie jego budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania inwestora. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał na konieczność zbadania zgodności zrealizowanej samowoli z obecnie obowiązującymi przepisami w zakresie zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenia szerokości i przebiegu pasa drogowego ulic przylegających do zabudowanej garażem nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z. D. dokonanie rozbiórki garażu o wymiarach 1,52m x 2,52m, zlokalizowanego na działce nr 1571 położonej przy ul. Ł. w P. Organ podał, że obecnie teren, na którym zrealizowano garaż, nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ewentualna nowa zabudowa wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Część działki nr 1571 zabudowana przedmiotowym garażem znajduje się w obrębie pasa drogowego drogi publicznej kategorii powiatowej o nr [...] – ul. Ł. (zlokalizowanej względem garażu od strony północnej i północno – wschodniej), a nie jak wskazano poprzednio pasa drogowego usytuowanej od strony południowo – wschodniej ul. W. Niemniej jednak sam fakt usytuowania obiektu budowlanego w granicach pasa drogowego narusza przepisy art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, co z kolei obligowało organ nadzoru do wydania nakazu rozbiórki. W odwołaniu od tej decyzji Z. D. wskazał, że wprawdzie garaż został zrealizowany bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę, jednakże za zgodą ówczesnego dysponenta terenu – Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej [...]. Po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Nawiązując do treści art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. organ odwoławczy wskazał, że pierwszą przesłanką nakazu rozbiórki wynikająca z tego przepisu jest wzniesienie obiektu na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę. Co do zasady organ winien badać zgodność samowoli z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi na dzień wydania decyzji, jednakże w postępowaniu w przedmiocie rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt, od daty jego budowy. W dacie budowy przedmiotowego garażu obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej rady Narodowej Nr [...] z dnia 3 grudnia 1970 r. Plan ten nie zawierał uregulowań dotyczących realizacji garaży na obszarze, w skład którego wchodziła działka nr 1571, a o możliwości budowy takiego obiektu decydował organ właściwy w sprawach zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak jak wynika z ustaleń organu I instancji, w okresie budowy przedmiotowego obiektu przestrzegany był nieformalny zakaz budowy garaży blaszanych na terenie osiedli wielorodzinnych. Wskazano ponadto, że PGM, tj. podmiot, z którym Z. D. podpisał w dniu 31.10.1985 r. umowę najmu garażu blaszanego, nie był i nie jest organem właściwym do udzielania jakichkolwiek pozwoleń z zakresu prawa budowlanego. Nie był również dysponentem terenu działki nr 1571, a zatem uznać należało, że odwołujący nie wykazał prawa do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane. Powyższe okoliczności uniemożliwiają legalizację dokonanej samowoli i obligowały do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję Z. D. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, organy nadzoru dokonały wadliwych ustaleń stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez błędne uznanie, że PGM nie był dysponentem termu, na którym posadowiony został garaż. Podmiot ten sprawował w latach 1980-tych zarząd mieniem Skarbu Państwa za ówczesne Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...]. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, która co do zasady obejmuje badanie legalności czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.)- zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje zarówno sam fakt zrealizowania przedmiotowego garażu blaszanego w 1985 r., jak i zrealizowania go bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Okoliczności tych nie kwestionuje zresztą sam skarżący. Wówczas obowiązująca ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) w art. 28 ust.1 ustawy wyrażała ogólną zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z treścią § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 7 marca 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48), również obowiązującego w czasie budowy garażu, pozwolenia na budowę wymagało m.in. wykonanie stałych i tymczasowych budynków. Rozpatrujące sprawę organy nadzoru budowlanego słusznie uznały przedmiotowy garaż za obiekt, którego realizacja w 1985 r. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Prawidłowo też rozpatrzyły sprawę w oparciu o przepisu ustawy Prawo budowlane z 1974 r., stosując art. 103 ust 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), który stanowi, że przepisu art. 48 (dotyczącego rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy te to art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który nakazuje przymusową rozbiórkę obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, jeżeli obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podkreślenia wymaga fakt, że okoliczności te, poprzez zastosowanie spójnika "lub" nie są przesłankami łącznymi, a zaistnienie jednej z nich obliguje organ do wydania wskazanego w tym przepisie rozstrzygnięcia. Wskazać również należy, że w orzecznictwie od kilku ukształtowała się jednolita wykładnia art. 37 ust. 1 ww. ustawy, przyjmująca, że zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organy (np. wyroki NSA z dnia 12.05.2010 r., II OSK 812/09, Lex Nr 597879, z dnia 17.05.2010 r., II OSK 878/09, Lex Nr 597928). Rozumienie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wyjaśnione zostało ostatecznie w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, Lex Nr 1404021, w której NSA przyjął, że "przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w rat. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowalne (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 210 r., nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym, ze w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". Rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego słusznie wskazały, że garaż skarżącego zrealizowany został na terenie, który zarówno w dacie budowy obiektu, jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie był przeznaczony pod zabudowę garażami jednostanowiskowymi. Jak wynika bowiem z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w 1985 r. na działce nr 1571 obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (dalej: "Plan") zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia 3 grudnia 1970 r. nr [...], i działka ta wchodziła w skład obszaru oznaczonego jako C 20 MW. Ustalenia planu dla obszaru C 20 MW nie przewidywały możliwości lokalizacji garaży, a jak wskazały organy nadzoru, o możliwości budowy takiego obiektu w obszarze C 20 MW decydował każdorazowo organ właściwy w sprawach zagospodarowania przestrzennego. Obecnie zaś działka nr 1571 nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nowa zabudowa wymaga każdorazowo uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Niemniej uzyskanie takiej decyzji dla przedmiotowego garażu jest niemożliwe, gdyż garaż ten zlokalizowany jest na terenie, który wchodzi w skład pasa drogowego drogi publicznej nr [...] (ul. Ł.), posiadającej status drogi powiatowej. Pas drogowy stanowi grunt, na którym zlokalizowana jest droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.). Zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych wynika wprost z treści art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zaś odstępstwo od ww. zasady może mieć miejsce wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia wydanego w formie decyzji (art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3). Wskazać przy tym należy, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3), która nie ma charakteru opłaty jednorazowej. Zgodnie z art. 40 ust. 6 ww. ustawy, opłatę tę, w przypadku umieszczenia w pasie drogowym obiektu budowlanego, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że odstępstwo od zakazu sytuowania obiektów budowlanych w pasie drogowym ma charakter czasowy, a zatem nie ma zastosowania w przypadku samowolnej realizacji obiektu budowlanego, który w danym miejscu został zlokalizowany z zamiarem jego pozostawienia na stałe. Wskazać należy również na treść art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym określający minimalną odległość planowanego obiektu budowlanego od krawędzi jezdni drogi powiatowej na 8 m w terenie zabudowy oraz 20 m w poza terenem zabudowy. Przepis art. 43 ust. 2 ustawy dopuszcza możliwość sytuowania obiektów budowlanych w odległościach mniejszych, niż wskazane w ust. 1, jednakże wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach prawidłowe jest stanowisko organów stwierdzające, że garaż skarżącego zlokalizowany jest na terenie, który nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę, co w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obligowało do wydania decyzji o jego rozbiórce. Podnoszone w skardze argumenty odnoszące się do kwestii prawa dysponowania działką nr 1571 na cele budowlane pozostają bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji, gdyż przedmiotowy garaż podlega rozbiórce z uwagi na jego zlokalizowanie na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę. Kwestia dysponowania nieruchomością na cele budowlane byłaby istotna w przypadku ewentualnej legalizacji obiektu, a taka okoliczność w niniejszej sprawie nie zachodzi. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, co skutkowało oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 Ppsa.