II SA/Rz 933/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 27 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] II SA/Rz 933/04 Uzasadnienie Przedmiotem skargi D. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z dn. [...].09.2004r. Nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego pełnoletniej osobie niepełnosprawnej. Postępowanie w tej sprawie w I instancji prowadził Prezydent Miasta [...], rozpoznający wniosek D. K. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jej córce – A. K. Wniosek taki D. K. złożyła w dn.21.06.2004r., na podstawie zalegającego w aktach (k.25) upoważnienia córki. Z akt sprawy wynika, ze A. K. jest pełnoletnią osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, a niepełnosprawność jej powstała do 16 roku życia. Decyzją z dn. [...].07.2004r. Nr [...] Prezydent Miasta orzekł decyzją skierowaną do D. K. o przyznaniu jej świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, który "przyznano na A. K." w kwocie 144 zł miesięcznie od 1.06.2004r. do 30.09.2004r. Odstąpiono od uzasadnienia decyzji uznając, że uwzględnia ona w całości żądanie strony. Decyzję doręczono adresatowi, czyli D. K. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art.16, 20 ust.3, 47 ustawy z dn.28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz.2255 ze zm., zwana dalej "Uśr"), rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dn.5.03.2004r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 45, poz.433, zwane dalej rozporządzeniem z 2004r.) oraz art.104 i art.108 "kpa". Od decyzji organu I instancji odwołała się D. K., podnosząc że w maju 2004r. złożyła wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych na dwójkę dzieci – O. i A., a decyzję organ wydał tylko co do syna. Odwołująca się przyznała, że wniosek o zasiłek pielęgnacyjny dla córki złożyła w dn.21.06.2004r., albowiem uprzednio nie posiadała upoważnienia córki do złożenia wniosku. D. K. powołując się na uzyskaną z Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej odpowiedź wywodziła, że organ I instancji bezpodstawnie żądał od niej zbędnych dokumentów i z tego względu nie wydaje jej decyzji odnośnie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na córkę. Odwołująca się kwestionuje ponadto datę decyzji w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, albowiem po dniu 15.07.2004r., kiedy miano wydać decyzję trwało jeszcze postępowanie wyjaśniające. D. K. podniosła także, że nie otrzymała jeszcze na konto w banku pieniędzy z tytułu przyznanego świadczenia. Organ I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania we własnym zakresie, a w piśmie przesyłającym akta, nie opatrzonym zresztą żadnym podpisem, przyznano że D. K. w maju zamierzała złożyć wniosek o zasiłek pielęgnacyjny, ale "nie został on przyjęty" z uwagi na brak upoważnienia od jej córki. Wniosek taki został złożony w dn.21.06.2004r. i na podstawie tych dokumentów "została wydana decyzja o przyznaniu Pani D. K. zasiłku pielęgnacyjnego na córkę A. K.". Opisaną na wstępie decyzją SKO nie uwzględniło wniesionego odwołania i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium zrekapitulowało stan faktyczny sprawy, a analizując przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych uznało, że powstało prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności A. K. Odwołując się do treści § 2 pkt 3 rozporządzenia z 2004r. za bezpodstawny uznano zarzut kwestionujący uprawnienie organu I instancji do domagania się dodatkowych dokumentów. Za nietrafny uznano także zarzut przyznania świadczenia od maja 2004r., albowiem wniosek o zasiłek został złożony w czerwcu, a data ustalenia początkowego okresu wypłaty tego zasiłku i jego zakończenia ma znajdować oparcie w art.24 ust.2 i 4 Uśr. Odnośnie daty wydania decyzji pierwszoinstancyjnej SKO uznało, ze kwestia ta nie ma znaczenia w sprawie, albowiem istotna ma być data przyznania świadczenia oraz data otrzymania decyzji. W podstawie prawnej swej decyzji organ odwoławczy powołał się na art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.), art.16 ust.1 – 4, art.24 ust.4 Uśr. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie D. K., uznając ją za krzywdzącą, a orzeczenie kolegium za popierające "nieprawne działania MOPS-u". Skarżąca wskazała, że wniosek złożony w maju 2004r., a dotyczący przyznania świadczeń rodzinnych na dwójkę dzieci: O. i A. został załatwiony tylko odnośnie syna. Wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego "na córkę" skarżąca złożyła dopiero w czerwcu 2004r., gdyż uprzednio nie przyjął go organ I instancji z uwagi na brak upoważnienia córki. Skarżąca niejako przy okazji kwestionuje brak decyzji organu w sprawie innych świadczeń rodzinnych na córkę. D. K. podtrzymuje zarzut nieprawidłowej daty wydania decyzji przez organ I instancji, który jeszcze po dniu 15.07.2004r. prowadził postępowanie, doręczając jej tę decyzję dopiero w dn.11.08.2004r. W skardze naprowadzano, że wniosek nie był załatwiony zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, nadto bezpodstawnie jej zdaniem domagano się dodatkowych dokumentów. D. K. podtrzymuje zarzut, iż nieprawidłowo nie przyznano zasiłku pielęgnacyjnego za miesiąc maj 2004r., kiedy to nie przyjęto od niej wniosku, motywując to jego niekompletnością. Podtrzymując także zarzut błędnej daty decyzji organu I instancji, skarżąca uważa, że decyzja nie precyzuje daty wypłacenia zaległych świadczeń. D. K. wywodzi, że pozostałe jej zarzuty mają być przedmiotem badania przez organ odwoławczy w odrębnych postępowaniach, ale organ I instancji nie przesyła w tym zakresie akt do organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. SKO eksponuje, że datą wpływu kompletnego wniosku był dzień 21.06.2004r. i ta data determinuje moment od kiedy należny jest zasiłek pielęgnacyjny. Zwrócono także uwagę, że w odrębnym postępowaniu przedmiotem uwagi organu odwoławczego jest zarzucana MOPS bezczynności w zakresie przyznania innych świadczeń A. K. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd nie będąc związany zarzutami skargi doszedł do przekonania, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji, albowiem zachodzą ku temu przyczyny z art.156 § 1 pkt 4 k.p.a.. Przepis ten stanowi o wadliwości istotnej decyzji, polegającej na nakazie stwierdzenia nieważności decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Przesłanki materialnoprawne przyznania zasiłku pielęgnacyjnego określa art.16 Uśr. Zasiłek ten przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W myśl art.23 ust.1 ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, a zasiłek pielęgnacyjny jest jednym z rodzajów takich świadczeń (art.2 pkt 2 Uśr), oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej. W myśl art.32 ust.2 Uśr w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy k.p.a.. Regulacja zawarta w art.23 ust.1 Uśr wskazuje wyłącznie na osobę, która może zainicjować postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku, 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) osobie, która ukończyła 75 lat 9art.16 ust.2 Uśr). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia (art.16 ust.3 Uśr). Taką osobą, o której mowa w art.16 ust.3 Uśr jest A. K., albowiem jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i jej niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia (dowód: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności k.8 akt administracyjnych). A. K. jest w rozumieniu Uśr pełnoletnią osobą niepełnosprawną (por. art.3 pkt 15 Uśr). Zatem złożenie wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności A. K. mogło nastąpić na jej wniosek lub innej osoby upoważnionej do jej reprezentowania. Stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w świetle art.16 ust.3 Uśr była wyłącznie A. K., nie zaś jej matka – D. K. Organ I instancji adresatem decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uczynił D. K., orzekając w rozstrzygnięciu o przyznaniu właśnie tej osobie wspomnianego zasiłku. Tezy tej nie obala fakt, że w samej decyzji, zresztą błędnie nie odmieniając imienia strony, podano, że zasiłek został przyznany "na A. K.". Zdaniem sądu osobie, która złożyła na podstawie udzielonego jej przez pełnoletnią osobę niepełnosprawną upoważnienia, wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności, z samego faktu złożenia wniosku nie przysługuje prawo strony postępowania. Stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes lub obowiązek prawny (art.28 k.p.a.). Niewątpliwie taki interes prawny posiada A. K., a jego źródłem jest norma art.16 ust.3 Uśr, żaden jednak przepis tej ustawy nie daje przymiotu strony osobie, która działając z upoważnienia osoby uprawnionej do zasiłku pielęgnacyjnego, złożyła wniosek inicjujący postępowanie. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła D. K., a z oznaczenia na odwołaniu nie wynika, by działała inaczej niż imieniem własnym. SKO, podobnie jak uczynił to organ I instancji, potraktowało za stronę, D. K., do niej także kierując decyzję odwoławczą. Organy obu instancji nie traktowały także D. K. jako pełnomocnika A. K., a jako stronę postępowania, zresztą zakres udzielonego przez A. K. "upoważnienia", będącym w istocie pełnomocnictwem, obejmował wyłącznie prawo do złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny. Prowadzi to do oceny, że organ I instancji decyzję skierował do osoby, nie będącej stroną w sprawie, czym dopuścił się naruszenia prawa, o jakim mowa w art.156 § 1 pkt 4 k.p.a.. Organ odwoławczy utrzymując w mocy taką decyzję rażąco naruszył prawa, czym z kolei dopuścił się wady kwalifikowanej decyzji, o jakiej mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., sam także czyniąc D. K. adresatem własnej decyzji. Ten fakt zarazem uprawniał D. K. do złożenia skargi sądowoadministracyjnej, albowiem legitymacje do wniesienia skargi ma każdy, kto ma w tym interes prawny (art.50 § 1 Ppsa). W orzecznictwie sądowym akceptowana jest teza, wedle której osoba, którą w decyzji wskazano jako stronę, ale stroną w rzeczywistości nie jest, ma interes prawny we wniesieniu skargi (por. A.Kabat, w: B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s.130 i tam powołane orzecznictwo). Jest charakterystyczne, że skargę tę D. K. wniosła imieniem własnym, skoro siebie oznaczyła jako skarżącą. Odnośnie zarzutu dotyczącego dokumentów, jakie należało przedłożyć przy ubieganiu się o przyznanie świadczenia rodzinnego, to stwierdzić należy, że rozporządzenie z 2004r. w kwestii dokumentów które należy dołączyć do wniosku, w § 6 ust.2 wymienia odpowiednie orzeczenie odnośnie niepełnosprawności oraz "uwierzytelnioną kopię dokumentu stwierdzającego tożsamość osoby ubiegającej się o zasiłek pielęgnacyjny". Powoływanie się w uzasadnieniu decyzji SKO na treść § 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia było bezprzedmiotowe, skoro przepis ten dotyczył zasiłku rodzinnego, a przedmiotem postępowania był zasiłek pielęgnacyjny. Podobnie bezprzedmiotowym są zarzuty skarżącej dotyczące bezczynności organu I instancji w odniesieniu do innych świadczeń rodzinnych, jakie mają być należne w stosunku do A. K. Organ I instancji uprawniony był w świetle § 6 ust.2 rozporządzenia z 2004r. do domagania się okazania uwierzytelnionej kopii dowodu tożsamości A. K. Skoro cyt. przepis dotyczy "osoby ubiegającej się", to tą osobą nie mogła być D. K., jak wpisano w źródłowym wniosku z dn.21.06.2004r.. Skarżąca trafnie natomiast zarzuca wadliwą datę na decyzji organu I instancji. Choć zgodzić się można z uzasadnieniem decyzji SKO, iż kwestia ta nie miała większego znaczenia dla samego rozstrzygnięcia, to niewątpliwie fakt prowadzenia postępowania przez organ I instancji, przynajmniej do dn.3.08.2004r. (data potwierdzenia dokumentu tożsamości A. K.), wskazuje że data decyzji I instancji wpisana jest wadliwie. Nie jest natomiast trafny zarzut braku przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za miesiąc maj 2004r., skoro w tym czasie i tego sama skarżąca nie kwestionuje, nie posiadała upoważnienia córki do złożenia wniosku, jak również do tego wniosku nie dołączono uwierzytelnionej kopii dokumentu tożsamości osoby ubiegającej się o świadczenie. Kwestie natomiast braku faktycznej realizacji decyzji w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego nie odnoszą się do jej legalności, a więc muszą pozostać poza sferą rozważań sądu. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji winien skierować decyzję w kwestii zasiłku pielęgnacyjnego do A. K. Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art.145 § 1 pkt 2 Ppsa sąd orzekł, jak na wstępie. Stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji usprawiedliwiało wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącej (art.134 § 2 Ppsa).