II SA/Rz 936/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia rodzicielskiego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody z dnia [...] maja 20198 r. nr [...]. Przedmiotem skargi E. S. (dalej: "skarżąca"; "wnioskodawczyni") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "SKO") z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r. wyżej wymieniona zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: K. S. Po przekazaniu przez ten organ ww. wniosku według właściwości (na mocy postanowienia z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]) i przeprowadzeniu postępowania Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko S. K. ur. [...].01.2014 r. w okresie od [...].10.2018 r. do [...].04.2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że świadczenie w ww. okresie nie przysługuje, ponieważ miesięczna wysokość świadczeń rodzinnych przysługujących za granicą przekracza wysokość świadczeń możliwych do przyznania w Polsce. Nie występuje również dodatek dyferencyjny. W odwołaniu wnioskodawczyni wskazała, że jej mąż pracuje we Francji sezonowo. Nie może tam pobierać świadczenia wychowawczego, gdyż on i dziecko muszą mieć pobyt stały, a dziecko winno mieć zabezpieczoną opiekę zdrowotną i od 3-ego roku uczęszczać do szkoły. Warunki mieszkaniowe męża uniemożliwiają natomiast przebywanie dziecka wraz z nim. Wyjaśniła, że zamieszkuje wraz z dziećmi w Ż. Od listopada zatrudniona jest w piekarni w R., tam tez dzieci uczęszczają do szkoły. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wyjaśniło, że odwołująca wraz z dzieckiem zamieszkuje na terenie Polski, nie pracuje zawodowo, nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Jest zarejestrowana jako bezrobotna w PUP w [....]. Ojciec dziecka – R. K. od [...] września 2018 r. do [...] kwietnia 2019 r. zamieszkiwał na terenie Francji i tam był zatrudniony. Kolegium wskazując na art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE.L Nr 166, str. 1 ze zm.) wskazało, że w okresie od [...].10.2018 r. do [...].04.2019 r. zastosowanie miało ustawodawstwo francuskie. Analiza dochodu rodziny wykazała, że spełnione zostało kryterium dochodowe, co uzasadniało przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Jednakże wobec tego, że pierwszeństwo ma ustawodawstwo francuskie, a miesięczna wysokość świadczeń we Francji jest wyższa niż w Polsce, to prawo do świadczenia i dodatków musiało zostać zawieszone w całości. Od 1 lipca wysokość świadczenia we Francji wynosi 131,16 €. SKO powołując się na art. 68 ust. 2 i 3 rozporządzenia podało, że w okresie od [...] października 2017 r. należy zawiesić uprawnienie do świadczenia rodzinnego w Polsce. Zawieszenie należy rozumieć jako pomniejszenie kwoty świadczenia wypłacanego w Polsce o kwotę świadczenia wypłacanego za granicą. Stwierdziło, że organ dokonał porównania i rozliczenia świadczeń i prawidłowo obliczył wysokość dodatku dyferencyjnego. Końcowo uznało, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. S. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy podejmowanie pracy tymczasowej za granicą przez jednego z rodziców, jest warunkiem odmowy przyznania świadczenia rodzinnego w Polsce. Skarżąca wyjaśniła, że prawdą jest, że ojciec dziecka od [...] września 2018 r. do [...] kwietnia 2019 r. zamieszkiwał na terenie Francji i tam był zatrudniony. Co do zasady pierwszeństwo w wypłacie świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia wychowawczego ma państwo w którym wykonywana jest działalność zawodowa. Jednakże ojciec dziecka wykonywał we Francji prace tymczasową, nie przebywał tam na stałe, nie składał żadnych wniosków w celu uzyskania tam świadczenia. Skarżąca zauważyła, że przepisy unijne nie przewidują sytuacji, gdy rodzic wykonuje za granica pracę tymczasową, a nie stałą. Brak jasnych przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego powoduje, że organ winien rozstrzygnąć wątpliwości na korzyść strony z zastosowaniem art. 7a K.p.a. W dalszej części skarżąca wskazała, że o występującym na tym tle problemie RPO zwracał się do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Wskazywał, że na świadczenie 500+ nie może liczyć osoba nieaktywna zawodowo i opiekująca się dzieckiem, jeśli inny członek rodziny podlega systemowi ubezpieczenia społecznego w innym państwie UE. Choć ojciec tych świadczeń nie pobiera, to samo zarejestrowanie w systemie ubezpieczeń społecznych za granicą wystarcza do pozbawienia rodziny pomocy. Fakt, że ojciec dziecka za granicą jest aktywny zawodowo, a matka w Polsce – nie powinien być przeszkodą pobierania świadczenia rodzinnego w kraju, w którym przebywa matka z dzieckiem. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. z 2018 r., poz. 2107) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się zatem kryterium legalności dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu oraz postępowania poprzedzającego jego wydanie z normami prawnymi – proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t..j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a. i zgodnie z nim sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych treścią zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Otóż wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Wspomnieć też tu należy, wprawdzie organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona z obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, powinna złożyć wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, jak też dowody, w jej ocenie mające znaczenie w sprawie. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z powołanym wyżej art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Dokonane na tej podstawie ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Lektura akt administracyjnych i uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że przez organy obu instancji nie były respektowane w pełni obowiązki wynikające ze wspomnianych wyżej przepisów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.) w przypadku gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2 (uprawnieni do świadczenia – matka, ojciec, opiekun faktyczny albo prawny dziecka), lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W przypadku, gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 11 (ust. 5 art. 16 ustawy). Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna S. K. [...] sierpnia 2018 r., a Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. ([...]) przekazał go do organu właściwego, tj. Wojewodzie. Wyjaśnił w tym postanowieniu, że zgodnie z oświadczeniem wnioskodawczyni jej mąż R. K. wykonuje pracę we Francji, zatem sprawa podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Podkreślić należy, że od chwili przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej art. 2 ust. 2 Traktatu akcesyjnego (Dz.U. Nr 90, poz. 864 z późn. zm.) z mocy jego art. 3 ust. 1 Rzeczypospolita Polska, jako państwo członkowskie, jest związana przepisami prawa unijnego w całym dotychczasowym dorobku i jest obowiązana stosować te przepisy. System świadczeń rodzinnych, do których należy przedmiotowe świadczenie nie jest jedynie przedmiotem wewnętrznych regulacji Polski, jako państwa członkowskiego Unii Europejskiej, ale również przepisów unijnych, które to przepisy, zgodnie z dorobkiem orzeczniczym Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, mają prymat nad przepisami prawa polskiego. W prawie unijnym problematyka świadczeń rodzinnych regulowana jest rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącym wykonania rozporządzenia (WE) nr 883/204 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wspomniane rozporządzenia zawierają normy ustanawiające pierwszeństwo organów państwa rodzica i zamieszkiwania dziecka, jak również normy kolizyjne pozwalające uniknąć sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych przebywający na terytorium różnych państw Wspólnoty będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie zgodnie z kryteriami ustawowymi przepisów prawnych tych państw. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Wspomniane akty prawne stanowiąc element porządku prawnego obowiązującego w Polsce, wprowadzają regulacje przeciwdziałające kumulacji świadczeń, tj. pobierania ich na tego samego członka rodziny w tym samym czasie w różnych krajach, poprzez ustalenie zasad pierwszeństwa ustawodawstwa właściwego przy ich przyznawaniu i zasad zawieszania już ustalonych świadczeń. Po myśli art. 68 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia nr 883/2004 w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne ustalane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym, jako mającym pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1; ustęp ten przewiduje pierwszeństwo prawa udzielonego z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielone z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania. Z kolei art. 60 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowi, że wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych kierowany jest do instytucji właściwej. Art. 67 zd. pierwsze rozporządzenia stanowi, że osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 osoby, do których stosuje się rozporządzenia, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Po myśli art. 11 ust. 3 lit. a tego rozporządzenia osoba wykonująca w państwie członkowskim pracę najemną lub pracę na własny rachunek podlega ustawodawstwu tego państwa członkowskiego. Zatem zasadą jest podleganie ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Jak wynika z akt sprawy R. K., ojciec małoletniego S. i mąż skarżącej, od [...] października 2018 r. do [...] kwietnia 2019 r. zamieszkiwał na terenie Francji i w tym okresie był tam zatrudniony, a skarżąca w tym okresie wraz z dziećmi mieszkała w Polsce i była osobą bezrobotną, organy trafnie przyjęły, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji z pierwszeństwem stosowania ustawodawstwa Francji. W kontrolowanej sprawie, z uwagi na złożenie przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego w organie polskim, zastosowanie znajduje art. 68 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004, zgodnie z którym instytucja polska zobowiązana była niezwłocznie przekazać ten wniosek instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, poinformować skarżącą o tym fakcie i w razie konieczności zapewnić dodatek dyferencyjny. Rozpoznanie wniosku skarżącej należało do instytucji właściwej Państwa Członkowskiego – tu organu Republiki Francuskiej – tak jakby został on złożony do niej bezpośrednio. W kompetencji polskich organów pozostało podjęcie rozstrzygnięcia co do przysługiwania dodatku dyferencyjnego (art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004), który jest przyznawany w kwocie stanowiącej różnicę w wysokości świadczenia przyznanego w oparciu o przepisy Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma pierwszeństwo, względem świadczenia, jakie przysługiwałoby uprawnionemu na gruncie przepisów, które miałyby zastosowanie, gdyby nie wchodziła w grę koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Jak wcześniej wskazano, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły przepisy postępowania, stąd też merytoryczna ocena wydanych w sprawie niniejszej decyzji nie jest możliwa. Należy tu podkreślić, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Otóż formularz F002 (k. 36 – 46 akt I instancji) stanowi odpowiedź na wniosek o ustalenie właściwości, jednakże jego treść nie daje podstaw do uznania, że dotyczy on również świadczenia wychowawczego. Skąpy materiał dowodowy powoduje wątpliwości, czy wniosek skarżącej został wysłany do właściwej instytucji we Francji, a tego faktu nie potwierdza uzasadnienie decyzji wydanej w I instancji, którą odmówiono skarżącej przyznania na syna S. K. prawa do świadczenia wychowawczego za okres od [...] października 2018 r. do [...] kwietnia 2019 r. Nadto w tym uzasadnieniu nie wyjaśniono, czy mąż skarżącej pobierał takie świadczenie i które z obowiązujących na terenie Francji jest odpowiednikiem świadczenia wychowawczego w Polsce. Również przeanalizowania będzie wymagała kwestia ewentualnego zastosowania art. 68 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 883/2004 regulującego zbieg świadczeń z tego samego tytułu, a który dopuszcza właściwość organu ze względu na miejsce zamieszkania dzieci. Sąd stoi też na stanowisku, że brak realizacji uprawnienia w przedmiocie świadczenia wychowawczego w ramach systemu koordynacji w państwie zatrudnienia nie może automatycznie prowadzić do negatywnych skutków w postaci odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia w państwie zamieszkania dziecka w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek warunkujących jego przyznanie. Z tego co wyżej naprowadzono wynika jednoznacznie konieczność ponowienia postępowania z uwzględnieniem uwag wynikających z niniejszych wywodów. Z tych więc względów i na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni uwagi Sądu, ustali przedmiot postępowania, również wskaże czy wniosek skarżącej został przekazany instytucji właściwej i czy ona go rozstrzygnęła, wyda decyzję odpowiadającą wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a.