II SA/Rz 937/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Anna Lechowska AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IISA/Rz 937/06 U z a s a d n i e n i e Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a., decyzją z dnia [...] lipca 2006 roku [...], po rozpatrzeniu odwołania S. B. , utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] w dniu [...] maja 2006 roku znak : [...] umarzającą postępowanie administracyjne części dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w R. poprzez umieszczenie kiosku handlowego w terminie od 1 czerwca 2005 do dnia 30 czerwca 2005 oraz odmawiającą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 1 lipca 2005 do 31 grudnia 2005. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 10 maja 2005 roku, uzupełnionym w dniu 25 maja 2005 roku S. B. wystąpił o udzielenie mu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w R. pod kiosk handlowy, od 1 czerwca 2005 roku do 31 grudnia 2005 roku. Jednocześnie wniósł o zaliczenie opłat za zajęcie pasa drogowego za okres od 1 do 30 kwietnia 2005, uiszczonych na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2005. Wnioskodawca wskazał, że istniejące kioski handlowe przy ul. G. funkcjonują od około 7 lat na podstawie udzielonych zezwoleń. Organ I instancji w podstawie prawnej swojej decyzji [...] z [...] maja 2006 roku wskazał art. 104, 105 §1, 107 k.p.a. , art. 39 ust.3, art. 40 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. Nr z 2004 r. nr.204, poz. 2086 ze zm ) oraz upoważnienie z dnia 13 lipca 2005r. nr [...] Prezydenta Miasta [...]. Umarzając postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. G. poprzez umieszczenie kiosku handlowego w okresie od 1do 30 czerwca 2005 roku organ stwierdził, że sprawa była przedmiotem innego postępowania administracyjnego z wniosku S. B., zakończonego decyzją [...]. Wydanie decyzji w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną prawomocną decyzją skutkowałoby nieważnością tej decyzji. Natomiast odmawiając wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. pod kiosk handlowy w terminie od 1 lipca 2005 do 31 grudnia 2005, organ przytoczył przepis art. 39 ust.3 ustawy o drogach publicznych, który zabrania lokalizacji obiektów budowlanych w pasie drogowym, nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z dokumentów wynika, że przedmiotowy kiosk znajduje się w części działki nr 483/12 stanowiącej chodnik , wchodzący w pas drogowy ul. G. Działka stanowi własność A. S.A. w R. Decyzja wydana na podstawie przepisu art. 39 ust.3, w zw. z art. 40 ust.1 tej ustawy ma charakter uznaniowy. Organ może wyrazić zgodę, jednakże wydając taką decyzję winien brać pod uwagę , czy w jego ocenie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, czy też stwierdzono jego brak. Strona występując z wnioskiem nie uzasadniła , dlaczego , jej zdaniem zachodzi szczególny przypadek, a jedynie wskazała, że po uzyskaniu wymaganych pozwoleń, zrealizuje kiosk na placu dworcowym. W ocenie organu , w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające zajęcie pasa drogowego . Zarządca drogi obowiązany jest do takiego działania , by droga była wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem , a pod względem technicznym zapewniała bezpieczeństwo użytkownikom. Organ dodał, że w trosce o estetykę miasta, należy sytuować kioski handlowe w miejscach do tego przeznaczonych , a kioski znajdujące się na przedmiotowym terenie , właściciele obowiązani byli usunąć z dniem 31 maja 2005 roku , o czym zarządca drogi poinformował na spotkaniu z nimi w dniu 5 stycznia 2005 roku . W odwołaniu S. B. zarzucił, że organ nie udowodnił, że kiosk znajduje się w pasie drogowym, w szczególności iż brak jest ustawowej definicji pasa drogowego. Przez cały okres prowadzenia przez odwołującego działalności gospodarczej nie były od niego pobierane opłaty za zajęcie pasa drogowego, z tego wynika, że kiosk nie znajduje się w tym pasie, albo też – nastąpiło przesunięcie pasa. W motywach rozstrzygnięcia, wydanego w wyniku rozpatrzenia odwołania S. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo postąpił umarzając postępowanie administracyjne w zakresie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 czerwca 2005 do 30 czerwca 2005, bowiem sprawa w tym zakresie została wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną z [...] grudnia 2005 roku [...] sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 roku [...]. Odnośnie zarzutu dotyczącego pasa drogowego, organ wskazał, że w świetle art. 4 pkt.1 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych , pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest zlokalizowana droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga zaś jest to budowla wraz z drogowym i obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami , stanowiąca całość techniczno – użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego. Odpowiadając na zarzut odwołania organ stwierdził, że pojęcie pasa drogowego jest szersze od pojęcia drogi i obejmuje także tereny przylegające do drogi o ile mieszczą się w pasie drogowym. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy kiosk zlokalizowany jest w pasie drogowym ul. G. Zgodnie z art. 39 ust.3 ustawy o drogach publicznych , lokalizowanie obiektów budowlanych , nie związanych z potrzebami zarządzania drogami jest możliwe w szczególnie uzasadnionych wypadkach, wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja taka ma charakter uznaniowy Przy podejmowaniu decyzji uznaniowych organ administracji , stosownie do przepisu art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywateli jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej ,wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia , dlatego przed jego podjęciem organ jest obowiązany podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że w stosunku do przedmiotowych działek istnieją plany ich zagospodarowania zgodnie z potrzebami ruchu drogowego i polityką przestrzenną miasta, co leży w szeroko rozumianych interesie społecznym, dlatego rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i zasadne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył S. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucił błędne zastosowanie uregulowań art. 40 ustawy z 21 marca od drogach publicznych oraz przepisów art. 6,7 i 77 k.p.a. Skarżący powtórzył zarzut odwołania o braku ustawowej definicji pasa drogowego, co w jego sprawie ma zasadnicze znaczenie. Jeżeli lokalizacja pawilonu nie znajduje się w pasie drogowym , to postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Dodał też, że przez 7 lat prowadzenia działalności gospodarczej w tym samym miejscu, nie pobierano od niego opłat za korzystanie z pasa drogowego. Ustosunkowując się w odpowiedzi na skargę do tego zarzutu , organ wskazał na treść przepisu art. 4 pkt.1 ustawy o drogach publicznych , w myśl którego pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest zlokalizowana droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem , zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Materiał dowodowy w aktach sprawy nie budzi wątpliwości, iż teren , na którym zlokalizowany jest kiosk mieści się w pasie drogowym. Z tego względu organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w R. przez umieszczenie tam kiosku handlowego. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 39 ust.3 i art. 40 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204 poz. 2086 z 2004 roku ze zm. ) . W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 39 ust. 1 pkt.1 ustawy stanowił ,że zabrania się w pasie drogowym (...) lokalizacji obiektów budowlanych , umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego .Jednak w ust.3 przepis ten dopuszcza lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego , w szczególnie uzasadnionych przypadkach , wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej w kiosku usytuowanym na działce 483/12 jest w sprawie bezsporne, nie została wyjaśniona jednak okoliczność od jak dawna taki stan rzeczy trwa, a także, czy skarżący w przeszłości uzyskiwał zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na przedmiotowej działce. We wniosku wskazał on, że istniejące kioski handlowe funkcjonują od około 7 lat na podstawie udzielonych pozwoleń, które są wydawane na krótkie okresy, co tworzy niepewność gospodarczą .Organy prowadząc dwukrotnie postępowanie administracyjne nie odniosły się do tej kwestii, a organ I instancji przyznał w uzasadnieniu swojej decyzji , że z wniosku S. B. toczyły się inne postępowania administracyjne, których przedmiotem było zezwolenie na ustawienie obiektu handlowego w pasie drogowym ul. G. W świetle przytoczonego wyżej przepisu art. 39 ust.3 ustawy w szczególnych wypadkach dozwolone jest sytuowanie w pasie drogowym obiektów nie związanych z ruchem drogowym, Stosownie do przepisu art. 40 ust. 1, zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową (....) wymaga zezwolenia zarządcy drogi , w drodze decyzji administracyjnej . Zezwolenie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami ,potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art.40 ust.2 pkt. 3). Decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego , wydawana na podstawie wymienionego przepisu zbudowana jest przy zastosowaniu konstrukcji uznania administracyjnego. Stwierdzenie, że decyzja ta ma charakter uznaniowy nie oznacza , że może być decyzją dowolną. Również odmowa wydania zezwolenia wymaga uzasadnienia stanowiska organu .Jeżeli w przeszłości zarządca drogi wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na działalność handlową, to musiał uznać, że ma do czynienia z szczególnym wypadkiem, o którym mowa w przepisie art. 39 ust.3. Aktualna odmowa zezwolenia wymaga więc podania przyczyny odmowy , a przede wszystkim wskazania okoliczności, które wpłynęły na zmianę stanowiska organu. Organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że w stosunku do przedmiotowych działek , na których zlokalizowany jest pas drogowy ul. G. i ma inne plany ich zagospodarowania zgodnie z potrzebami ruchu drogowego i polityką przestrzenną miasta, co leży w szeroko rozumianym interesie społecznym. W ocenie Sądu taka argumentacja jest niewystarczająca. Z pisma Biura Rozwoju Miasta [...] z dnia 31 października 2005 Nr [...] / k.28 akt administracyjnych/ wynika, że Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania przestrzennego obejmujący przedmiotową działkę 483/12 stracił ważność z końcem 2003 roku. Działka objęta jest opracowaniem p.n. "[...]". Odmiennie określa przeznaczenie działki decyzja organu I instancji, wskazując, że przeznaczona będzie na donice z kwiatami i drzewami sezonowymi. Przeznaczenie terenu w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego nie ma w sprawie żadnego znaczenia, a organ nie wskazał, na żadne aktualne opracowania dotyczące przedmiotowego terenu. Należy także wskazać na treść przepisu art. 38 ustawy o drogach publicznych zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym budynki, obiekty inżynierskie i urządzenia nie związane z gospodarką drogowa lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Użyty w tym przepisie zwrot "mogą" dowodzi, że decyzja w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową. Granice tego uznania zostały zawarte w przepisie , a pozostawienie wymienionych obiektów jest możliwe, gdy nie powodują one zagrożeń i utrudnień. Sądowa kontrola decyzji o charakterze uznaniowym zmierza do ustalenia , czy na podstawie przepisów prawa administracyjnego dopuszczalne było wydanie decyzji , czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji , Sąd uznał ją za przedwczesną, bowiem nie zostały wyjaśnione wskazane wyżej istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Z powyższych względów Sąd podziela zasadność zarzutów skargi, bowiem stwierdził naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia te skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.