II SA/Rz 937/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Ryszard Bryk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi B. P. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu nieruchomością I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego B. P. N. kwotę 400 zł /słownie: czterysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi B. Parku Narodowego w U. G. jest decyzja Wojewody z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu nieruchomością. Decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych. Wnioskiem z dnia 14 lipca 2003 r. S. C. zwrócił się do Starosty Powiatu B. w U. D. o umożliwienie mu zakupu zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w B. Gmina L., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 15 o pow. 0,34524 ha. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Starosta B. orzekł o wygaśnięciu zarządu sprawowanego przez B. Park Narodowy w stosunku do zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w B. gmina L., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 15 o pow. 0,34524 ha, objętej księgą wieczystą nr 34041, prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L. Zamiejscowy Wydział VII Ksiąg Wieczystych w U. D.. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa /Dz.U. 2001 r., nr 4, poz. 24, ze zm.; dalej powoływana jako "ustawa z 2000 roku"/. Wskazując na motywy swojego rozstrzygnięcia organ podał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa pierwotnie pozostawała w zarządzie trwałym Lasów Państwowych Nadleśnictwa S. W dniu 18 kwietnia 1991 r. została przekazana na rzecz B. Parku Narodowego w U. G. /dalej w skrócie BPN w U. G./. Aktualnie nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie BPN w U. G., który jest państwową jednostką budżetową nieposiadającą osobowości prawnej. S. C. zajmuje przedmiotową nieruchomość jako najemca od 1973 roku; pierwsza umowa została zawarta z Nadleśnictwem S., kolejna zaś z BPN w U. G. Obecnie obowiązująca umowa została zawarta na czas nieokreślony. Sprzedaż nieruchomości Skarbu Państwa będących w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej regulują przepisy ustawy z 2000 r. Stosownie do jej art. 10 ust. 1 mieszkanie stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej, może być zbyte osobie uprawnionej na jej wniosek po cenie preferencyjnej. Zgodnie z ust. 2a powołanego artykułu po otrzymaniu wniosku organ, o którym mowa w ust. 2, wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości lub jej części, której dotyczy wniosek. Uznając, że S. C. spełnia warunki, które uzasadniają przyjęcie, że jest osoba uprawnioną do nabycia mieszkania w trybie określonym przepisami ustawy z 2000 r. Starosta B. wydał decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu. Uzasadniając swoją właściwość do wydania decyzji Starosta powołał się na art. 11 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm./ dalej: u.g.n., w myśl których do sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa uprawniony jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Odwołanie od decyzji Starosty wniósł BPN w U. G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nieuwzględnienie wniosku S. C. i odmowę wygaszenia trwałego zarządu. Zarzucono w nim, że podstawą decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu nie mogą być jedynie przepisy ustawy z 2000 r. Stosownie do treści art. 43 ust. 2 pkt 1 u.g.n. jednostka, której oddano nieruchomość Skarbu Państwa w trwały zarząd ma prawo z niej korzystać. Wygaśnięcie zarządu z oczywistych względów ją takiego prawa pozbawia. Z tych względów, przed wydaniem decyzji w oparciu o art. 10 ust. 2a ustawy z 2000 r. starosta ma obowiązek przeanalizować, jakiego rodzaju działalność prowadzi jednostka, której oddano w zarząd nieruchomość i jakie będą konsekwencje, gdy się ją owego zarządu pozbawi. W niniejszej sprawie niezbędne było zatem ustalenie, czy pozbawienie BPN w U. G. trwałego zarządu nieruchomości nr 15 nie będzie kolidowało z realizowaniem jego zadań statutowych. Odwołujący podkreślił, że jednoznacznie sprzeciwiał się wydaniu kwestionowanej decyzji, albowiem powoduje ona, że wewnątrz chronionego kompleksu tworzy się enklawy obcej własności, co z kolei stwarza zagrożenie dla ochrony przyrody. Dla zapewnienia właściwej ochrony Parku będącego najwyższą formą ochrony niezbędne jest wyeliminowanie kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego. W ocenie odwołującego się starosta nie ma obowiązku wydania decyzji na podstawie art. 10 ust. 2a ustawy z 2000 r. Powinien to uczynić jedynie wówczas, gdy ustali, że nie będzie to kolidowało z działalnością jednostki, której nieruchomość oddano w trwały zarząd. Powołaną na wstępie decyzją z dnia 23 września 2009 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2009 r. W jej uzasadnieniu stwierdzono, że art. 10 ust. 2a stanowi samodzielną podstawę decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu. Ponadto wskazano, że decyzja taka ma charakter związany – w razie złożenia wniosku o nabycie mieszkania przez osobę uprawnioną organ musi wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję Wojewody wniósł BPN w U. G. z zarzutem naruszenia art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ustawy z 2000 r., art. 46 u.g.n. oraz art. 7, art. 77 i art. 107 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej K.p.a./. W uzasadnieniu skargi powołano się na argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Strona skarżąca przyznała nadto, że art. 10 ust. 2a ustawy z 2000 r. może stanowić samodzielną podstawę wygaszenia trwałego zarządu, jednakże przepisu tego nie można interpretować w izolacji od pozostałych regulacji tej ustawy, albowiem prowadzi to do skutków niezgodnych z jej ratio legis. W ocenie skarżącej, z treści art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ustawy z 2000 r. wynika, że przed wydaniem decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu, właściciel zobowiązany jest przeznaczyć nieruchomość na sprzedaż, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. BPN w U. G. upatruje w tym, że nie zebrano całości materiału dowodowego, w szczególności nie wyjaśniono w jaki sposób sprzedaż spornej nieruchomości wpłynie na realizację jej statutowych zadań nie zasięgnięto w tej sprawie opinii skarżącego. Zwrócono uwagę, że zbycie nieruchomości w B. spowoduje, że zostanie ona objęta użytkowaniem gospodarczym w rozumieniu art. 117 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody /Dz.U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220; dalej u.o.p./. Ma to ten skutek, że w stosunku do niej nie będzie można stosować zakazów określonych w art. 15 ust. 1 powyższej ustawy. Oznacza to, że względem tego obszaru strona skarżąca nie będzie w stanie w pełni realizować ustawowych zadań w zakresie ochrony przyrody. Końcowo wyeksponowano fakt skorzystania przez skarżącego z dotacji Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na dofinansowanie w formie przekazania środków na cele inwestycyjne /umowa nr [...]/. W umowie tej między innymi zastrzeżono, że w okresie 5 lat od dnia jej zawarcia liczba budynków, w których wymieniono pokrycie dachowe znajdujących się w trwałym zarządzie, nie powinna ulec zmianie. Wygaszenie trwałego zarządu w tej sytuacji może narazić skarżącego na straty finansowe, gdyż Funduszowi przysługuje prawo rozwiązania umowy i żądania od skarżącego zwrotu dofinansowania. W podsumowaniu stwierdzono, że wydanie decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu wbrew opinii skarżącego i z pominięciem oceny skutków decyzji na przyszłość, w tym finansowych dla Skarbu Państwa było niewłaściwe. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i również powołał się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga nie jest pozbawiona podstaw prawnych do jej uwzględnienia i dlatego też należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009 r. /.../, wydaną na podstawie art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa /Dz.U. z 2001 r. Nr 4, poz. 24 ze zm./. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia zgodności z prawem podjętych przez organy administracji publicznej działań. Kontrolowana zatem przez Sąd działalność administracji publicznej to zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i postępowanie poprzedzające jego wydanie. Z powołanego przepisu oraz art. 134 § 1 i art. 135 ustawy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ wynika, że Sąd przy ocenie zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania i nie jest związany granicami skargi, tj. zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, może również kontrolować wydane akty administracyjne /np. decyzje, postanowienia/ we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrola Sądu wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Po myśli art. 10 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy z dnia 15 grudnia 2002 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa, mieszkanie stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej, może być zbyte osobie uprawnionej na jej wniosek po cenie pomniejszonej stosownie do art. 6. Ust. 2 tegoż artykułu /10/ stanowi, iż uprawnienie, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeśli wniosek o nabycie nie zostanie złożony organowi reprezentującemu Skarb Państwa do dnia 31 grudnia 2008 r. W art. 10 po ust. 2 tej ustawy dodany został – na mocy art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie innych ustaw /Dz.U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492/ - ust. 2a w brzmieniu następującym: "Po otrzymaniu wniosku organ, o którym mowa w ust. 2, wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości lub jej części, której dotyczy wniosek". Przepis ten, tj. art. 10 ust. 2a powołał Starosta B. jako podstawę prawną decyzji z dnia 15 czerwca 2009 r. o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego przez B. Park Narodowy Państwa, poł. w B. gm. L., oznaczonej jako działka nr 15 o powierzchni 0,3424 ha. Materiał aktowy rozpoznawanej sprawy wykazuje, że w dniu 14 lipca 2003 r. do Starosty B. wpłynęło pismo S. C., w którym zwrócił się z prośbą o umożliwienie mu skorzystania z dobrodziejstwa ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. /Dz.U. z 2001 r. Nr 4, poz. 24/. Podał w tym piśmie, że zamieszkuje w lokalu mieszkalnym Nr 2 w B. – przydział otrzymał w 1973 r. od Lasów Państwowych, a następnie zabudowania przejął B. Park Narodowy /1990 r./. Zwrócił się o umożliwienie wykupu lokalu i jednocześnie zobowiązał się do wpłacenia "zaliczki – kaucji na poczet prac związanych z podziałem geodezyjnym wyżej wymienionej działki". Pismem z dnia 17 grudnia 2008 r., nawiązując do wniosku z 2003 r. o wykup lokalu mieszkalnego /którego najemcą jest od 1973 r./ wniósł o niezwłoczne podjęcie kroków prawnych prowadzących do realizacji jego wniosku sprzed ponad 5 lat. Niesporne też jest, że w dniu 1 grudnia 1998 r. pomiędzy Dyrektorem B. Parku Narodowego z/s w U. G. a S. C. została zawarta umowa najmu – na czas nieokreślony – lokalu mieszkalnego w budynku stanowiącym własność Skarbu Państwa, poł. w B., o powierzchni użytkowej 103 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 69 m2, z prawem używania pomieszczenia gospodarczego o powierzchni 78,60 m2 /§ 1 i 14 umowy/. Z kolei z notatki służbowej spisanej w dniu 30 kwietnia 2009 r. wynika m.innymi, że na działce nr 15 w Bereżkach oprócz budynku mieszkalnego /w którym znajduje się przedmiotowy lokal mieszkalny/ znajdują się również trzy budynki gospodarcze. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, orzekający w pierwszej instancji Starosta B. w żaden sposób nie wyjaśnił i nie uzasadnił konieczności wygaszenia trwałego zarządu w stosunku do całej działki nr 15. Stwierdzenie bowiem, że posadowienie budynku mieszkalnego i trzech budynków gospodarczych na tej działce nie daje możliwości zmniejszenia powierzchni działki – "obejmuje ona grunt niezbędny do racjonalnego korzystania z tych budynków" – znajduje się nie w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., lecz w piśmie organu pierwszej instancji z dnia 8 lipca 2009 r. przekazującym odwołanie Wojewodzie. Nie można zatem było prawidłowo przyjąć, iż organ I instancji należycie rozważył i dokonał oceny co do konieczności wygaszenia trwałego zarządu w stosunku do całej działki nr 15 /o pow. 0,34524 ha/. Zasadnym jest natomiast przypisanie temu organowi zaniedbania obowiązków proceduralnych, w konsekwencji również organowi odwoławczemu, określonych przepisami art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, prawidłowo organy obu instancji wykładają przepis art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. cyt. wyżej, przyjmując, iż otrzymanie przez organ reprezentujący Skarb Państwa wniosku o nabycie mieszkania obliguje organ do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości /jako konsekwencja spełnienia ustawowo określonych przesłanek/; w skardze pogląd ten ostatecznie został zaakceptowany. Regulacje ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r., jak wskazuje wprost jej tytuł, dotyczą zbywania mieszkań po cenie preferencyjnej /art. 6 ust. 1/. Przepisy tej ustawy nie dają natomiast żadnych podstaw do uznania, że określone w niej zasady mogą być stosowane do nabywania również budynków gospodarczych, a w konsekwencji i wygaszania trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości zabudowanej takimi budynkami. Stąd też przeciwstawny pogląd organów obu instancji, znajdujący de facto odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ocenić należało jako niezgodny z przepisami prawa materialnego. Nie można też pominąć, o czym co prawda wcześniej już wspomniano, że wniosek złożony przez najemcę S. C. dotyczy "wykupu lokalu mieszkalnego". Z powyższych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c", art. 134 § 1, art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi cyt. wyżej, Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku /punkt II wyroku/. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 powyższej ustawy /punkt III wyroku/. Wskazania co do dalszego postępowania organu administracji wynikają wprost z powyższych rozważań.