II SA/Rz 937/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego wydana w następującym stanie sprawy. Po rozpoznaniu wniosku Województwa [...] Powiatowy Zarząd Dróg w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w pkt A zezwolił inwestorowi na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] nr [...] w miejscowości Ł. i W. w celu prowadzenia robót i umieszczenia projektowanych rurociągów i kabli światłowodowych, tj. 1 sztuki podwiertu, 4 sztuk studni, i 1939 mb urządzeń wzdłuż pasa drogowego w zieleńcu zgodnie z załączoną dokumentacją i decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] na warunkach określonych w decyzji. Ponadto w pkt 1 decyzji określono powierzchnię i termin zajęcia pasa drogowego odrębnie na roboty i odrębnie na umieszczenie urządzenia obcego, w pkt 2 ustalono wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót w łącznej kwocie 3. 878 zł, w pkt 3.1 ustalono wysokość opłat do końca 2015 r. za zajęcie pasa drogowego na umieszczenie urządzenia obcego w pasie drogowym drogi powiatowej w łącznej wysokości 8. 173, 53 zł, zaś w pkt 3.2 opłatę roczną w łącznej wysokości (opłata roczna) 8. 557, 00 zł, w pkt 4 i 5 określono sposób i termin uiszczania opłat, zaś w pkt 7 nadana decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w części pkt A i pkt 1. W uzasadnieniu wyjaśniono, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione jest interesem strony podyktowanym koniecznością terminowego wykonania prac, a podstawą ustalenia opłat była stawka dzienna za zajęcie pasa określona w Uchwale Rady Powiatu [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]. W odwołaniu od decyzji I instancji Województwo [...] zarzuciło błędną wykładnię art. 54 ust. 8 i art. 60 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675 ze zm., dalej "ustawa telekomunikacyjna" stanowiącego lex specialis do art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej "u.d.p."), który z kolei błędnie w sprawie zastosowano poprzez nieuprawnione naliczenie opłat za zajęcie pasa drogowego. Opisaną na wstępie decyzją organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną odwołaniem decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ powołał art. 17 pkt 1, art. 138 § 2, art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm. dalej "K.p.a.") oraz art. 54 ust. 8 ustawy telekomunikacyjnej i art. 40 ust. 1-6 u.d.p. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w decyzji zezwalającej na zajecie pasa drogowego wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi ustala 2 rodzaje opłat za zajęcie pasa drogowego – jedną związaną z zajęciem pasa na czas prowadzenia robót w pasie drogowym oraz drugą za umieszczenie urządzeń obcych w pasie drogowym, co też uczynił organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego nie uwzględnił on jednak, że inwestycja będąca przyczyną zajęcia pasa drogowego prowadzona w oparciu o przepisy ustawy telekomunikacyjnej, z której zapisów wynika, że regionalną sieć szerokopasmowa lokalizuje się w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej (art. 49) lub bez koniczności jej uzyskania (art. 49 a ust. 1). W tym drugim przypadku jest realizowana na warunkach określonych w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rozdział 6) oraz w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W obydwu sytuacjach zastosowanie będzie miał art. 54 ust. 8 ustawy telekomunikacyjnej po myśli którego w przypadku, gdy lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej wymaga przejścia m. in. przez tereny dróg publicznych, inwestor uprawniony jest do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji inwestycji. Przepis ten jest uregulowaniem szczególnym wobec art. 40 ust. 1 u.d.p. i wyklucza możność pobierania opłat przez zarządcę drogi za zajęcie pasa drogi na czas realizacji inwestycji. SKO uznało zatem, że organ I instancji błędnie naliczył opłatę za zajęcie pasa drogowego na czas prowadzenia robót, co uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i ponowne naliczenie opłat, z uwzględnieniem ustawowego zwolnienia. W skardze na opisaną na wstępie decyzję Kolegium Prokurator Rejonowy w [...] domagając się jej uchylenia zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 40 ust. 1, 3 i 5 u.d.p. oraz art. 54 ust. 8 ustawy telekomunikacyjnej poprzez uznanie, że zarządca drogi Powiatowy Zarząd Dróg w [...] błędnie naliczył inwestorowi opłatę za zajęcie pasa drogowego na czas realizacji inwestycji, podczas gdy inwestor nie legitymuje się decyzją o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej i zamierza realizować inwestycję w trybie określonym w art. 49a tej ustawy, tj. na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, w trybie ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że art. 54 ustawy telekomunikacyjnej dotyczy sytuacji, gdy inwestor realizuje regionalną sieć szerokopasmową na postawie decyzji o ustaleniu lokalizacji takiej sieci. Natomiast w okolicznościach rozpoznawanej sprawy inwestycja realizowana jest na podstawie art. 49 a ust. 1 tej ustawy tj. bez konieczności uzyskiwania decyzji lokalizacyjnej, na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych. Art. 49 a został dodany z dniem 16 grudnia 2012 r., a zatem w czasie, gdy obowiązywał już art. 54 ust. 8 tej ustawy. Zdaniem strony skarżącej zamiarem ustawodawcy było zastrzeżenie przedmiotowego zwolnienia wyłącznie dla przypadków realizacji sieci szerokopasmowej w specjalnym trybie, w drodze uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Wszelkie przepisy przepisujące zwolnienie i ulgi dotyczące należności publicznoprawnych należy interpretować ściśle. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodanie art. 49 a ustawy telekomunikacyjnej miało na celu "ułatwienie" inwestorom prowadzenie takiej inwestycji. Przepis ten został umiejscowiony w rozdziale 6 ustawy telekomunikacyjnej, czyli tam gdzie sporne zwolnienie już istniało. Nowelizacja dodała więc do trybu realizacji inwestycji w drodze "decyzji lokalizacyjnej" tryb z art. 49 a – tj. bez takiej decyzji, nie czyniąc jednakże żadnych zastrzeżeń co do wyłączenia zwolnienia z art. 54 ust. 8 w odniesieniu do trybu opisanego w art. 49 a ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu usunięcie z obrotu prawnego decyzji naruszającej prawo w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Stosownie do art. 134 P.p.s.a. Sąd rozpoznając skargę nie jest związany jej zarzutami ani powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. "Wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest wyjątkowo, ponieważ stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 K.p.a.), wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej" – wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 57/08. Z art. 138 § 2 K.p.a. wynika, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, tylko wtedy gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Są to jedyne przesłanki uzasadniające wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełniania dowodów, o których mowa w art. 136 K.p.a., to ma obowiązek zastosowania reformacji i orzec co do istoty sprawy (patrz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 370/07). Żadne inne wady decyzji I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, w jej uzasadnieniu wskazać powinien, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Właściwy sens art. 138 § 2 K.p.a. można wydobyć w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 K.p.a. Ustalenia stanu faktycznego nie budzą żadnych wątpliwości. Złożony wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] i [...] w celu prowadzenia robót został uwzględniony i Powiatowy Zarząd Dróg w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. zezwolił na zajęcie pasa drogowego. Określił również w pkt 2 wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót oraz na umieszczenie w nim urządzeń obcych. Po rozpoznaniu odwołania, którego zarzuty dotyczyły wyłączenia przepisów prawa materialnego, a to ich błędnej interpretacji wydana została decyzja kasacyjna. W jej uzasadnieniu organ wskazał wprawdzie na naruszenie przepisów K.p.a., nie precyzując ich jednak. Całe uzasadnienie rozstrzygnięcia dotyczy wyłącznie przepisów prawa materialnego, a to art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, art. 49, art. 49a i art. 54 ust. 8 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 267). Sprowadzając się do tego, że cytowane wyżej przepisy prawa materialnego dają podstawę do zwolnienia inwestora z obowiązku płacenia za zajęcie pasa drogowego. Zarzuty skargi sprowadzają się wyłącznie do wskazania na naruszenia prawa materialnego. Ze względu na treść art. 134 P.p.s.a. Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie znajduje oparcia w art. 138 § 2 K.p.a. Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. orzeczono jak w sentencji.