II SA/Rz 939/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka SO del. Anna Bembenek /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy zjazdu uchyla zaskarżoną decyzję Na skutek zawiadomienia Państwa A. i S. T. - właścicieli działki nr [x]/3 położonej w miejscowości R., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy zjazdu na działkę nr [y] w miejscowości R., stanowiącą własność Gminy S. , wykonanego przez J.P. na działkach nr [z]/1 i [q]/1. Organ pierwszej instancji trzykrotnie umarzał postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na nie stwierdzenie samowoli budowlanej. Po raz pierwszy decyzją z dnia [..].10.2009r. nr [...] , która po rozpatrzeniu odwołania A.T. i S.T. została uchylona decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..].12.2008r. nr [...]. Po raz drugi decyzją z dnia [..].05.2009 r. nr [...] , którą również po rozpoznaniu odwołania Państwa A.S.T. organ drugiej instancji uchylił z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę po raz trzeci organ I instancji w dniu [..].03.2010 r. rozdzielił prowadzone postępowanie na dwa odrębne. Pod nr [...] prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przy budowie przepustu na działkach nr [z]/1 i [q]/1 w miejscowości R. Po numerem dotychczasowym [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. prowadził postępowanie w sprawie budowy zjazdu na działkę nr [y] w miejscowości R. Decyzją z dnia [..] marca 201 Or. znak : [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 104 i art. 105 par.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy zjazdu na działkę nr [y] w miejscowości R. wykonanego przez J.P. na działkach nr [z]/1 i [q]/1. W pisemnych motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, iż roboty budowlane wykonane przez J.P. w kwietniu 2008r. na działkach stanowiących własność J.P. i G.P., położonych w miejscowości R., oznaczonych w ewidencji numerami [z]/1 i [q]/1 polegające na częściowym utwardzeniu pospółką żwirową powierzchni tych działek pasem szerokości 4,80 m biegnącym od działki [m]/1 ( własność J. i G. P.) do działki nr [y] ( własność Gminy S.) nie podlegają zakwalifikowaniu jako budowa zjazdu w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach , ponieważ działka nr [y] nie ma statusu drogi publicznej w rozumieniu tej ustawy. Roboty związane z utwardzeniem gruntu dla swej legalności wymagały jedynie zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w L. Ponieważ pismem z dnia [..] marca 2008r. G. i J. P. dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania robót polegających na utwardzeniu działki budowlanej żwirem i pospółką oraz remontu istniejącego dojazdu na działkach nr [z]/1 i [q]/1 położonych w miejscowości R., postępowanie w sprawie budowy zjazdu na działkę nr [y] należy uznać za bezprzedmiotowe. Odnośnie robót polegających na ułożeniu kręgów betonowych na działkach nr [z]/1 i [q]/1 organ wskazał, iż podlegają one zakwalifikowaniu jako wykonanie przepustu i zostały objęte odrębnym postępowaniem. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Państwo A. i S. T. zarzucając, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. oparł się na fikcji zgłoszenia remontu obiektu nie istniejącego, bowiem nigdy przed [..].04.2008r. żadnego zjazdu w tym miejscu nie było. Nadto zarzucono organowi I instancji, że nie wziął pod uwagę naruszenia granicy działki nr [x]/3 stanowiącej własność skarżących jak również nie uwzględnił faktu uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzji Wójta Gminy S. z dnia [..].12.2008r. o warunkach zabudowy. W toku postępowania odwoławczego ustalono, iż od dnia [..].03.2010 r. właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [x]/3 są A.T.i A.T. A.T. podtrzymał odwołanie wniesione przez poprzednich właścicieli działki nr [x]/3. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego R. po rozpatrzeniu odwołania A. i S.T. podtrzymanego przez A.T. decyzją z dnia [..] września 201 Or. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [..] marca 201 Or. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budowy zjazdu na działkę nr [y] w miejscowości R. wykonanego przez J.P. na działkach nr [z]/1 i [q]/1. W podstawie prawnej decyzji Wojewoda powołał art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity : DZ. U. nr 98 z 2000r., poz.1071 z późn. zm.). Powyższa decyzja poprzedzona została ustaleniem, że działki nr [z]/1, [q]/1 i [m]/1 , położone w miejscowości R. , stanowią własność Państwa G. i J. P. Działka nr [y] (własność Gminy S.), stanowi drogę wewnętrzną do pól i nie jest zaliczona do dróg gminnych na podstawie uchwały rady gminy. Pan J.P. w kwietniu 2008r. na działkach nr [z]/1 i [q]/1 wykonał roboty budowlane polegające na częściowym utwardzeniu pospółką żwirową powierzchni tych działek pasem szerokości ok.4,80 m, biegnącym od działki nr [m]/1 poprzez działki [z]/1 i [q]/1 do działki nr [y] a nadto pomiędzy działkami [z]/1 i [q]/1 na cieku wodnym bez nazwy, nie wydzielonym jako odrębna działka ewidencyjna, wykonał roboty budowlane polegające na ułożeniu kręgów betonowych o średnicy 60 cm na długości 5,70 m , obsypaniu tych kręgów ziemią oraz częściowej niwelacji terenu w celu umożliwienia przejazdu i przejścia przez ciek wodny. Oceniając charakter wykonanych robót organ odwoławczy w całości podzielił ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji stwierdzając, iż w wyniku przeprowadzonych robót nie powstał zjazd. To ustalenie poprzedzona zostało odwołaniem się do definicji zjazdu zawartej w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2004r. nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) , zgodnie z którą zjazd stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze , stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej oraz do definicji drogi publicznej zawartej w art. 1 w zw. z art. 2 ust.1 w/w ustawy, zgodnie z którą drogą publiczną jest droga krajowa, wojewódzka , powiatowa lub gminna. Z kolei do dróg gminnych zgodnie z art. 7 w/w ustawy zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom , z wyłączeniem dróg wewnętrznych, przy czym zaliczenie do dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych , w tym m.in. drogi służące dojazdowi do gruntów rolnych i leśnych , są drogami wewnętrznymi zgodnie z art. 8 ust.1 ustawy o drogach . Skoro zatem działka nr [y] położona w miejscowości R. , będąca własnością Gminy S. nie została zaliczona do dróg gminnych i nie posiada statusu drogi publicznej, to w świetle uregulowań ustawy o drogach brak jest podstaw do zakwalifikowania rezultatu robót budowlanych wykonanych na działkach nr [z]/1 i [q]/1 jako zjazdu . Organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji , iż inwestor w dniu [..] marca 2008r. zgłosił Staroście L. zamiar wykonania robót budowlanych a utwardzenie powierzchni gruntu na działkach nr [z]/1 i [q]/1 wykonano zgodnie z tym zgłoszeniem . Mając na uwadze brak podstaw do zakwalifikowania wykonanego przez inwestora obiektu jako zjazdu w rozumieniu ustawy o drogach , legalność wykonania utwardzenia powierzchni gruntu na działkach nr [z]/1 i [q]/1 oraz fakt , iż postępowanie w sprawie samowolnej budowy przepustu jest odrębnie prowadzone Wojewoda uznał, iż organ I instancji zasadnie orzekł o umorzeniu postępowania wobec jego bezprzedmiotowości. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda podniósł, iż w kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej nie leży rozpatrywanie roszczeń związanych z naruszeniem granicy jak również wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.T. reprezentowany przez pełnomocnika A.T. nie wskazując kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji zarzucił, iż organy obu instancji popierają samowolę budowlaną. Nadto podniósł , iż J.P. rozpoczynając w kwietniu 2008r. budowę zjazdu z drogi gminnej nr [y] nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy jak również decyzji takiej nie posiada obecnie, bowiem SKO w dniu [..].02.2009r. uchyliło decyzję Wójta Gminy S. z dnia [..].12.2008r. ustalającą dla J.P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej m.in. na budowie zjazdu indywidualnego. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko dotychczas prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (Dz. U.nr 78, poz.483 ze zm.) oraz art. 1 par.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest w aspekcie zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 par.2 cytowanej ustawy). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy , nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza , że w postępowaniu sądowo-administracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy oraz trafność wykładni tych przepisów . W oparciu o przepis art. 145 par.1 pkt 1 p.p.s.a. , Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub w części , jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego , które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..].09.201 Or. nr [...], wydana na podstawie art. 138 par.1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [..] marca 2010 r. znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budowy zjazdu na działkę nr [y] w miejscowości R., t.j. gminną drogę dojazdową do pól, stanowiącą własność Gminy S., wykonanego przez J.P. na działkach nr [z]/1 i [q]/1. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas , gdy stwierdzi , że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Prawidłowość zaskarżonej organ odwoławczy obowiązany jest ocenić nie tylko w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu lecz także pod katem przepisów prawa procesowego i materialnego, które , które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż obowiązkiem organu odwoławczego rozpoznającego sprawę na skutek odwołania od decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wobec nie stwierdzenia samowoli budowlanej była ocena zebranych w sprawie dowodów , dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego lub także materiału uzyskanego w ramach prowadzenia własnego postępowania wyjaśniającego a następnie dokonanie oceny w oparciu o przepisy prawa materialnego , czy roboty budowlane na działkach nr [z]/1 i [q]/1 zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Tylko bowiem negatywne w tym zakresie ustalenia pozwalałby uznać, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania wobec jego bezprzedmiotowości. Podkreślić należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie i nie może się ograniczyć tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Jest on tak samo , zgodnie z art. 140 k.p.a. jak organ pierwszo-instancyjny związany przepisami art. 7 k.p.a., art. 77, 80 i 107 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Z zasadą prawdy obiektywnej w bezpośrednim związku pozostaje zasada pogłębiania zaufania do organów Państwa, którą wyraża art. 8 k.p.a. W celu realizacji tych zasad organ jest zobligowany na mocy art. 77 par.1 k.p.a. rozpatrzyć cały materiał dowodowy , ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność istotna z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona (art. 80 k.p.a. ) a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 par.3 k.p.a.) wskazać fakty , które uznał za udowodnione , dowody , na których się oparł , przyczyny , z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności jak i wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotu kontroli sądowo-administracyjnej stwierdzić należy, iż organ II instancji w rozpoznawanej sprawie z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 ,art. 80 oraz art. 107 par.3 k.p.a. , bez jakiejkolwiek analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przyjął za własne ustalenia i ocenę organu I instancji , iż inwestor dokonując utwardzenia gruntu w pasie szerokości 4,80 m biegnącym od działki nr [m]/1 poprzez działki nr [z]/1 i [q]/1 do działki nr [y] nie dokonał samowoli budowlanej. Wyżej wskazane naruszenia przepisów postępowania mają istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Ustosunkowując się do zarzutów sformułowanych w skardze stwierdzić należy, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem toczącym się równolegle przed innym organem a jego wynik nie rzutuje w sposób bezpośredni na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego odpowiednio zakwalifikować wykonane przez inwestora roboty budowlane. Kwalifikacji takiej nie stanowi wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 30 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane , bowiem przepis ten samodzielnie nie określa rodzaju robót budowlanych wymagających zgłoszenia odwołując się w swej treści art. 29 ust.2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. Ponieważ z zaakceptowanych przez organ odwoławczy ustaleń faktycznych organu I Instancji wynika, iż utwardzenie dotyczyło działek budowlanych , można domniemywać , że organ odwoławczy wymóg dokonania zgłoszenia wykonanych robót wywiódł z art. 29 ust.2 pkt 5 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 2 p.b. w zw. z art. 29 ust.2 pkt 5 p.b. zgłoszenia właściwemu organowi wymagają roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Dla uznania zatem , iż ustalony w sprawie stan faktyczny podpada pod normę z art. 30 ust.1 pkt 2 p.b. w zw. z art. 29 ust.2 pkt 5 p.b. niezbędne jest ustalenie na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym wypisu z rejestru gruntów zalegającego w aktach organu I instancji, czy działki nr [z]/1 i [q]/1 są działkami budowlanymi. W przypadku bowiem negatywnych w tym zakresie ustaleń brak będzie podstaw do uznania za prawidłowe stanowiska organu I instancji o bezprzedmiotowości postępowania wobec dopełnienia przez inwestora wymogu zgłoszenia. W przypadku natomiast ustalenia, iż wykonane przez inwestora roboty budowlane dla swej legalności wymagały jedynie zgłoszenia organ nie może poprzestać na odnotowaniu w stanie faktycznym daty dokonania zgłoszenia a powinien odnieść się również do jego treści w celu dokonania oceny , czy wykonane przez inwestora roboty budowlane są tożsame z robotami zgłaszanymi . Tylko bowiem zgodność robót zgłoszonych z robotami wykonanymi wyklucza samowolę budowlaną. W przypadku wykonania robót wymagających zgłoszenia w sposób odbiegający od wymienionego w zgłoszeniu co do rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót, inwestor działa w warunkach samowoli budowlanej, co wyklucza możliwość uznania wszczętego postępowania za bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 par.1 pkt 1 c P.p.s.a należało orzec jak w sentencji.