II SA/Rz 939/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 . nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta [...], działając przez upoważnionego pracownika, ustalił dla inwestora K. K. warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń poddaszy na cele mieszkalne w siedmiu budynkach mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, zlokalizowanych na działkach nr 267/3, 267/4, 267/5, 267/6, 267/7, 267/8, 267/9, obr. [...] przy ul. F. w R., w granicach określonych na załączniku graficznym do decyzji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz.1071; dalej: "k.p.a."), art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz.717 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). Od decyzji tej odwołanie wnieśli A. S. i P. S., A. F., R. S., E. S. (z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło E. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, oraz odrębnym postanowieniem z tego samego dnia stwierdziło uchybienie przez nią terminu do wniesienia dowołania. Odwołujący się zarzucali, że pomieszczenia objęte wnioskiem inwestora o zmianę sposobu ich użytkowania stanowią pomieszczenia przynależne do lokali nr 2 w każdym z budynków w postaci nieużytkowego poddasza i ujęte zostały w aktach notarialnych jako przedmiot umowy sprzedaży. Dodatkowo inwestor dokonał już ich adaptacji na cele mieszkaniowe bez zgody właścicieli i właściwych organów, a wydzielone 3 mieszkanie zostało zamieszkałe. Po rozpatrzeniu odwołań A. S. i P. S., A. F. oraz R. S. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO" lub "Kolegium"uchyliło zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przyjmując za podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 138 §2 k.p.a. Kolegium podało, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2) oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Poza tym zwróciło uwagę na szereg uchybień proceduralnych w postępowaniu przed organem I instancji. Uznało, że zarzuty stron dotyczące dokonanej przez inwestora już w 2010 r. zmiany sposobu użytkowania poddaszy objętych wnioskiem wymagały od Prezydenta Miasta [...] uprzedniego wyjaśnienia stanu sprawy przed organami nadzoru budowlanego, w tym czy wydane zostały w jego toku akty administracyjne. Z kolei dokumenty, które zgodnie z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., powinny być załącznikami do wniosku zebrane zostały w formie kserokopii potwierdzonych za zgodność przez pracownika organu l instancji, czym naruszono przepis art. 76a) k.p.a. Wypisy w rejestru gruntów, stanowiące podstawę do określenia kręgu stron postępowania, sporządzono według stanu na dzień 4 marca 2010 r., podczas decyzję w sprawie wydano w dniu 15 marca 2011 r. Upływ tak długiego okresu rodzi niepewność co do pełności ustaleń w zakresie kręgu stron postępowania. Sprzedaż lokali mieszkalnych w budynku odbywała się bowiem także po wpływie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a to wymagało zweryfikowania kręgu stron przed wydaniem decyzji. A z naruszeniem przepisów art. 8, 9 i 11 k.p.a. odniesiono się do zgłaszanych przez strony uwag i zastrzeżeń. Kolegium powzięło również wątpliwości co do prawidłowości doręczania przesyłek niektórym stronom, a to S. i R. S. Decyzję wysłano na adres – P. [...], natomiast w aktach sprawy zalega pismo skierowane do R. S. na adres – R., ul. F. [...] odebrane przez niego osobiście. Też w odwołaniu od decyzji podają oni adres w R., ul. F. [...]. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał doręczenie decyzji w dniu 4 kwietnia 2011 r. na adres P. [...] za nieskuteczne, ponieważ skoro strony deklarują miejsce zamieszkania w R. to nie można uznać odbiorcy przesyłki – K. S. za domownika stron. SKO rozpatrzyło zatem odwołanie S. i R. S., pomimo jego wniesienia w dniu 20 kwietnia 2011 r. Wątpliwości w zakresie adresu polecono wyjaśnić w toku ponownego rozpatrywania sprawy, a ponadto polecono uwzględnić zmianę adresu strony – D. K., zaistniałą po wydaniu decyzji w I instancji. Podsumowując Kolegium uznało, że doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 §1 i art. 107 §3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 138 §2 k.p.a.). Ze stanowiskiem tym nie zgodził się K. K. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. przez przyjęcie niewyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także art. 76a k.p.a. przez przyjęcie, że zakwestionowane kopie dokumentów nie spełniają wymogów w nim określonych. W ocenie skarżącego postępowanie przeprowadzono zgodnie z wymogami k.p.a. i zagwarantowaniem uczestnikom prawa czynnego w nim udziału. Wydane przez SKO rozstrzygnięcie nie zostało w jasny sposób uzasadnione. Podkreślił, że ewentualne postępowanie przed organami nadzoru budowlanego nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy, co wynika z charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Również adres S. i R. S. był prawidłowy, a doręczenia skuteczne, ponieważ nadal posługują się oni adresem P. [...], który nadal widnieje w wypisach z rejestru gruntów. Natomiast zmiana adresu przez jednego z uczestników po wydaniu decyzji przez organ I instancji nie stanowiła uchybienia w tym postępowaniu. Na tej podstawie skarżący wniósł o zmianę decyzji i oddalenie odwołań, względnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. przepisem art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez zastosowanie środków określonych w 145-149 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Skarga K. K. zasługuje na uwzględnienie. Stan sprawy będący podstawą wyrokowania ustalony jest w sposób odpowiadający przepisom prawa. Podstawowe i istotne dla sprawy okoliczności są między stronami bezsporne. Różnice odnoszą się tylko do prawnej kwalifikacji ustalonych faktów i skutków, jakie z nich wynikają dla sposobu wykładni przepisów prawa. W sprawie pojawiają się dwie płaszczyzny, które dla orzekania mają istotne znaczenie. W ujęciu materialnym problem sprowadza się do sposobu rozumienia charakteru rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Stanowisko SKO prezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji jest nietrafne. W ocenie Sądu nie ma żadnych racji, by ustalenie warunków zabudowy łączyć z przyszłymi zamierzeniami inwestycyjnymi. Ustalenie warunków jest możliwe w każdym czasie bez względu na to, czy postępowanie odnosi się do zamiaru inwestycyjnego, czy też wiąże się z przedsięwzięciem zrealizowanym. Przyjęcie poglądu SKO nie dawałoby możliwości legalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, co w obowiązującym prawie nie mogłoby być akceptowane. Z tego powodu niezrozumiały jest zarzut naruszenia prawa wskazany w uzasadnieniu decyzji i nałożony obowiązek wiązania sposobu orzekania w sprawie warunków z postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. Dodać należy, że wskazanie organowi pierwszej instancji konieczności podjęcia takich czynności powinno być powiązane ze wskazaniem skutków, do jakich mają one zmierzać. Uzasadnienie skarżonej decyzji tego związku nie wskazuje, a to oznacza, że organ odwoławczy nie wskazał koniecznego zakresu postępowania uzupełniającego i celu, jaki ma być w nim zrealizowany. Jest to naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie podziela także wskazanych przez SKO naruszeń prawa procesowego. Formalizacja postępowania administracyjnego jest ważną zasadą, jednak nie może być wartością samą w sobie. Powołany przez SKO art. 76 a k.p.a. jako podstawa uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia został zinterpretowany w rygorystyczny sposób. Zauważyć należy, że ten przepis reguluje problematykę odpisów lub wypisów (wyciągów) z dokumentów. Zatem dotyczy sytuacji, gdy na użytek prowadzonego postępowania niezbędne jest posłużenie się dokumentem znajdującym się w aktach organu lub innych podmiotów wskazanych w art. 76 § 2 k.p.a. Stosowanie tych reguł do załączników do wniosku wydaje się rygorystyczne, zwłaszcza że przedkładane kopie zostały potwierdzone przez organ. Domaganie się ich potwierdzeń w sposób wynikający z art. 76 a § 2 k.p.a. byłoby nieporozumieniem, zwłaszcza, że organ odwoławczy zawsze takie wątpliwości może zweryfikować domagając się okazania oryginałów. Sąd jako istotny uznaje zarzut nieskutecznego doręczenia decyzji dla S. i R S. Faktycznie w tym zakresie mogło dojść do naruszenia przepisów postępowania, a to naruszenie mogło mieć znaczenie dla postępowania skoro wskazane osoby odwołały się po terminie od decyzji, której treść znały. Rozpoznanie odwołania R. S. w sytuacji nie wyjaśnienia miejsca odbioru korespondencji może być naruszeniem treści art. 134 k.p.a. SKO powinno wziąć pod uwagę rozbieżność danych adresowych podawanych przez R. S. Zauważyć należy, że w aktach pierwszoinstancyjnych znajdują się pisma tej strony wskazujące różne adresy, np. k – 9 z dnia 18.06.2010 r., gdzie podano adres w P. [...] i odwołanie z dnia 18.04.2010 r. z adresem, R., ul. F. [...]. Wyjaśniając powyższe należy mieć na uwadze obowiązek strony postępowania polegający na konieczności informowania organu o każdorazowej zmianie miejsca zamieszkania. Wskazując powyższe naruszenia Sąd przyjmuje, że skarżona decyzja jest przedwczesna, a postępowanie, w którym zapadła wymaga uzupełnienia. Z tego powodu mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a.