II SA/Rz 94/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka/spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi E. M., A. M., R. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie kanalizacji sanitarnej -skargę oddala- II SA/Rz 94/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań Zarządu Gminy i Miasta [...] oraz [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie przyłącza kanalizacji sanitarnej zrealizowanej na działce nr 980 w T., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z 22.10.2001 r. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich Rejon Dróg [...] zawiadomił organy nadzoru budowlanego o podejrzeniu samowolnego przyłączenia kanalizacji sanitarnej do działki nr 980 w T., będącej własnością E. M. Stwierdzono bowiem wykonanie podwiertu pod drogą wojewódzką nr [...] w miejscowości T. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że E. M., decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., otrzymał pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 980 w T. wraz z urządzeniami niezbędnymi do jego prawidłowego funkcjonowania, tj. przyłączem sieci energetycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. W takiej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie kanalizacji sanitarnej na działce nr 980 w T. Od decyzji tej odwołali się [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich oraz Gmina i Miasto [...]. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich wniósł o jej uchylenie, wskazując, że organ I instancji stwierdził w terenie w dniu 14 lutego 2002 r., że został wykonany przyłącz kanalizacji sanitarnej biegnący od istniejącego budynku mieszkalnego oraz pod drogą wojewódzka nr [...]. Odwołujący utrzymuje też, że pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego E. M. nie dotyczyło urządzeń infrastruktury technicznej przyłączy sieci energetycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, a akceptowało wyłącznie odstępstwa polegające m. in. na zmianie w układzie konstrukcyjnym i funkcjonalnym budynku na terenie obejmującym działkę nr 980 w T. Przyłącze kanalizacji sanitarnej zostało wykonane z przekroczeniem drogi wojewódzkiej nr [...] bez prawa do dysponowania działką drogową nr ewid. 1033/3 w T., będącą własnością Samorządu Województwa [...] w zarządzie [...] ZWD. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838, ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33, ze zm.) umieszczenie urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi wymaga zezwolenia zarządu drogi wraz ze stosownymi opłatami. Drugi z odwołujących – Gmina i Miasto [...] wniósł również o uchylenie decyzji, podnosząc, iż nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania, skoro samowola dotyczyła nie tylko działki nr 980 należącej do E. M., ale także przyłącza pod drogą wojewódzką, czyli działki 196. Postanowieniem z dnia [...] października 2002 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie tych odwołań, wskazując na wszczęcie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...].08.2001 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wraz z przyłączeniami. Po podjęciu postępowania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. uchylił decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że decyzja Starosty [...] z [...].08.2001 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Wojewoda [...] decyzją z [...].11.2002 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności, jednak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku postępowania odwoławczego uchylił decyzję Wojewody i jednocześnie stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...].08.2001 r. Skoro więc za podstawę umorzenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał fakt udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku E. M. wraz z przyłączeniami, w tym kanalizacyjnym, a stwierdzono nieważność decyzji udzielającej takiego pozwolenia, umorzenie postępowania nie znajduje uzasadnienia. Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości oraz zachowania trybu z art. 15 k.p.a., sprawę przekazuje się do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzję tę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. M., R. M. i A. M., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podnoszą, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona do NSA w Warszawie, gdyż akta sprawy administracyjnej były przekazane Sądowi Rejonowemu Wydział I Cywilny w R. Z powództwa E. M. toczyło się bowiem postępowanie przeciwko Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej "[...]" sp. z o.o. w T. o ustalenie stosunku prawnego, a Sąd ten wyrokiem z dnia 29.01.2003 r. sygn. akt [...] ustalił, że pomiędzy powodem E. M. a pozwanym "[...]" istnieje umowa o zaopatrzenie w wodę nieruchomości oznaczonej jako działka 980 w T. oraz odprowadzanie z niej ścieków. Wniesiona przez pozwaną spółkę apelacja została przez Sąd Okręgowy w R. oddalona, a zatem wyrok z 29.01.2003 r. jest prawomocny. Organ II instancji winien w takiej sytuacji utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, chociaż z innych powodów niż to uczynił organ I instancji. Organy winny były przyjąć, że na skarżącym nie ciążył obowiązek przedłożenia dokumentacji na wykonanie przyłącza kanalizacyjnego, a ponadto, że nie wykonał on takiego przyłącza pod drogą w trakcie drugiego etapu kanalizacji w T., ponieważ podczas jej budowy wykorzystano jedynie istniejący przyłącz. Żona skarżącego E. M. w 1997 r. zawarła z Gminą [...] umowę, w trakcie której gmina zobowiązała się do podłączenia kanalizacji sanitarnej na działce 980 i pokrycie kosztów związanych z podłączeniem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zaskarżonej decyzji. Postępowanie sądowe w rozpatrywanej sprawie było zawieszone, postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 października 2005 r., z uwagi na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, a następnie Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie w sprawie ze skargi ma decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wraz z instalacjami. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1591/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r., II OSK 1032/09 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola działalności administracji, obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. – do jej uchylenia, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd wskazanych wyżej wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Warunkiem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 25 maja 1983 r. II SA 403/83 - ONSA 1983, Nr 1, poz. 38 wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. I SA/Łd 166/97 - niepubl.). W zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, a konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji uzasadniło zachowaniem zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest trafne. Podstawą umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie czyli w sprawie wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce nr 980 była decyzja udzielająca pozwolenia na jego użytkowanie, skutkująca przyjęciem, że przyłącze to jest legalne, a zatem brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w kwestii prawidłowości jego wykonania. W toku postępowania odwoławczego okazało się, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie spornego przyłącza kanalizacyjnego została wyeliminowana z obrotu prawnego (decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. stwierdzono jej nieważność), a tym samym odpadła podstawa do umorzenia postępowania. Zaistniała sytuacja oznacza, że postępowanie w sprawie spornej kanalizacji sanitarnej na działce nr 980 nie jest bezprzedmiotowe, a kwestia legalności jego wykonania wymaga wyjaśnienia. W dotychczasowym postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o umorzeniu, nie wyjaśniono bowiem istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w tym także nie uwzględniono ujawnianych przez skarżących dokumentów dotyczących postępowania toczącego się postępowania przed sądem powszechnym dotyczącego przedmiotowej kanalizacji, co zresztą słusznie podnoszą w skardze skarżący . Potrzeba przeprowadzenia czynności wyjaśniających nie przesądza oczywiście o wyniku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego i ostatecznym uznaniu czy przedmiotowa kanalizacja została wykonana zgodnie z prawem, czy też nie. Trafnie też argumentuje Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydanie decyzji kasacyjnej koniecznością zapewnienia trybu dwuinstancyjności, wynikającego z art. 15 k.p.a. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu i instancji (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000). Załatwienie sprawy co do istoty przez organ II instancji pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego załatwienia tej samej sprawy, gwarantowanego kodeksową zasadą dwuinstancyjności. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się też naruszenia żadnej ze wskazanych w skardze zasad ogólnych postępowania. W szczególności, właśnie poprzez wydanie decyzji kasacyjnej i zalecenie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, nie doszło do naruszenia wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady praworządności, nakazującej organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że organ nie naruszył też zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.), prawidłowo powiadamiał strony o podejmowanych czynnościach procesowych (art. 10 § 1 k.p.a.), w tym w doręczał wszelkie wydane rozstrzygnięcia. Należy przy tym nadmienić, że w ponownie prowadzonym postępowaniu skarżący będą mogli, na zasadach ogólnych, przestawiać organom wszelkie dowody, w tym popierające ich stanowisko, że prawidłowość wykonanej instalacji sanitarnej i przyłącza stanowi następstwo ustalonego prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego stosunku prawnego zobowiązującego przedsiębiorstwo komunalne do dostaw wody za pomocą tejże instalacji. Z przedstawionych względów, uznając, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.