II SA/Rz 94/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A z/s w [....] na czynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dotacji na dzieci objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju - postanawia - I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej wpis sądowy w kwocie 200 (słownie: dwieście) złotych. W dniu 18 stycznia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła, skarga Spółki A z/s w [...] na czynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dotacji na dzieci objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju. Skarga została nadana w placówce pocztowej operatora wyznaczonego na adres Starosty Powiatowego w [...] w dniu 18 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu skargi działający imieniem Skarżącej profesjonalny pełnomocnik wyjaśnił, że Spółka prowadzi Niepubliczną Poradnię Psychologiczno - Pedagogiczną "[...]" w S. wpisaną do rejestru szkół i placówek oświatowych. W dniu 30 września 2016 r. Skarżąca wystąpiła do Starosty Powiatu [...] z wnioskiem o udzielenie dotacji na 2017 r. w związku z prowadzoną w poradni terapią wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Mimo spełnienia, w ocenie Skarżącej, warunków uzyskania dotacji określonych w uchwale Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2016 r nr [...] w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oświatowo – wychowawczych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, dalej "uchwała z dnia [...] grudnia 2016 r.", organ nie wypłacił Skarżącej żadnej z 12 części dotacji. Termin wypłaty ostatniej części upływał z dniem 15 grudnia 2017 r. Ponieważ uprzednio w piśmie z dnia 6 grudnia 2017 r., doręczonym Skarżącej w dniu 8 grudnia 2017 r. Organ odmówił wypłaty świadczenia, uznać należy, że zachowany został 30 - dniowy termin do złożenia przedmiotowej skargi. Dodał, że zgodnie z obowiązującym do dnia 1 stycznia 2018 r. art. 90 ust. 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r., poz. 2198, dalej "u.s.o."), przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a – 8 stanowi zaskarżalną do sądu administracyjnego czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zew zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej niezasadność, ewentualnie odrzucenie. Organ podkreślił, że w celu zweryfikowania przedłożonych przez wnioskodawcę informacji dotyczących liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w dniu 30 stycznia 2017 r. przeprowadzono kontrolę udokumentowaną protokołem kontroli, w następstwie której stwierdzono, że brak jest podstaw do naliczenia i wypłaty dotacji. Ustalenia powyższego protokołu kontroli w zakresie odmowy ustalenia i wypłaty dotacji podtrzymano pismem z dnia 23 lutego 2017 r., doręczonym skarżącej w dniu 28 lutego 2017 r. Zatem to w tym dniu Skarżąca powzięła wiadomość o odmowie przyznania dotacji za 2017 r. Oznacza to, że skierowanie do WSA w Rzeszowie skargi na tę czynność winno zostać poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa złożonym do Organu w terminie 14 dni liczonych od dnia doręczenie wskazanego wyżej pisma. Skarżąca z takim wezwaniem nie wystąpiła. Brak jest podstaw do przyjęcia, jak chce tego Skarżąca, że odmowa przyznania skarżącej dotacji za 2017 r. nastąpiła pismem z dnia 6 grudnia 2017 r., bowiem konkretyzacja normy prawnej, dokonana przez organ w sposób władczy i jednostronny nastąpiła rozstrzygnięciem organu doręczonym skarżącej w dniu 28 lutego 2018 r. Organ wskazał, że dotacja ma charakter roczny, a jej przekazywanie następuje w 12 transzach i nie jest to świadczenie okresowe. W reakcji na odpowiedź na skargę Skarżąca w piśmie z dnia 31 stycznia 2018 r. podtrzymała swoje stanowisko w zakresie wskazania daty zaskarżonej czynności. Ponieważ dotacja jest przekazywana w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, poza grudniem, w przypadku którego terminem przekazania dotacji jest 15 grudnia 2017 r., to tę ostatnią datę należy uznać za dzień, w którym zaktualizowała się czynność odmowy wypłaty dotacji za 2017 r. Oznacza to, że Skarżąca nie miała obowiązku wystąpienia do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Niezależnie od powyższego oczywistym jest, iż zarzut dotyczący braku wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie jest zasadny, gdyż w stosunku do dotacji za okres poprzedzający nowelizację P.p.s.a. skarżąca kierowała stosowne pisma do organu, które w istocie należy potraktować jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w stosunku do dotacji przypadających na okres po 1 czerwca 2017 r. obowiązek wystosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa został z mocy ustawy wyłączony. Wobec nieprecyzyjnego określenia przedmiotu skargi pismem z dnia 15 marca 2018 r. WSA w Rzeszowie wezwał Skarżącą do uzupełniania braków formalnych skargi poprzez jednoznaczne wskazanie zaskarżonej czynności poprzez doprecyzowanie daty i numeru pisma Organu, które tę czynność wyraża, w terminie 7 dni licząc od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Ponadto, jeśli przedmiotem skargi jest czynność podjęta przed 1 czerwca 2017 r. Sąd wezwał do wskazania daty, w jakiej skarżący dowiedział się o jej podjęciu oraz wyjaśnienia czy przed złożeniem skargi skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 52 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do tej daty, a jeżeli tak to do nadesłania odpisu wezwania do usunięcia naruszenia prawa wraz z dowodem jego nadania na adres organu, pod rygorem uznania, że skarżący nie składał takiego wezwania. W piśmie z dnia 26 marca 2018 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu pełnomocnik Skarżącej wyjaśnił, że wobec braku po stronie Organu obowiązku wydania decyzji w przedmiocie udzielenia dotacji oświatowej, Skarżąca nie jest w stanie wskazać daty i numeru pisma, które wyraża czynność odmowy wypłaty dotacji. Czynność ta wyraża się w braku przekazania należnych z tytułu dotacji środków pieniężnych na wskazany rachunek bankowy w poszczególnych miesięcznych okresach rozliczeniowych, stąd też czynność tę należy odnieść do całego roku, na który dotacja miała być przyznana. W konsekwencji przyjąć należy, że czynność zaktualizowała się ostatecznie w dniu 15 grudnia 2017 r. przez brak wypłaty ostatniej z 12 części należnego skarżącej świadczenia. Data ta powinna stanowić podstawę do uznania, iż zachowany został 30 – dniowy termin do zaskarżenia czynności, a ponieważ przypada na okres po 1 czerwca 2017 r., to nie jest konieczne wyczerpanie trybu, o którym mowa w art. 52 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do tej daty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zmianami), dalej "P.p.s.a" skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Po myśli art. 49 § 1 P.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej, przy czym skutkiem nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jest jej odrzucenie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Nie jest sporne, że zaskarżona czynność odmowy przyznania dotacji mieści się w katalogu prawnych form działania organów administracji publicznej podlegających kognicji sądowoadministracyjnej (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę do przyznania dotacji stanowiła regulacja nieobowiązującego od dnia 1 stycznia 2018 r. art. 90 ust. 1 a u.s.o., po myśli którego niepubliczne przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły podstawowe, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze, specjalne ośrodki wychowawcze, ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze oraz poradnie psychologiczno-pedagogiczne, które zgodnie z art. 127 ust. 5 ustawy - Prawo oświatowe prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, niezależnie od dotacji, o których mowa w ust. 1b, 1ba, 1c, 2a, 2b, 2ca, 2d, 2ea, 2ec, 3a, 3ab i 3ac, dotację z budżetu odpowiednio gminy lub powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takie dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej odpowiednio dla gminy lub powiatu, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę, ośrodek lub poradnię poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie dzieci, które mają być objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Wedle natomiast art. 90 ust. 11 u.s.o. (także nieobowiązującego od dnia 1 stycznia 2018 r.), przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3ad, były przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień była przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia (art. 90 ust. 3c u.s.o.). Świadczenie gminy w postaci dotacji jest świadczeniem jednorazowym, a rozbicie jego wypłaty na 12 transz to jedynie sposób jego spełnienia, który nie czyni z poszczególnych rat samodzielnych świadczeń. Zaliczkowe wypłacanie dotacji w dwunastu częściach służyć ma zapewnieniu bieżących środków na funkcjonowanie placówek, którym przyznano dotację, przy czym zaliczki są częścią jednego większego świadczenia. Dotacje dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych z uprawnieniami szkół publicznych są świadczeniami jednorazowymi, ponieważ ich wysokość jest określona bez odwoływania się do elementu czasu (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt I ACa 897/16, LEX nr 2233052, wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2016 r., sygn. akt I ACa 504/16, LEX nr 2116497, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 649/17, LEX nr 2402040). Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 52 § 3 ustawy P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Przepis powyższy został zmieniony w wyniku nowelizacji P.p.s.a. dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), jednakże w przytoczonym brzmieniu ma zastosowanie do czynności podjętych przed dniem nowelizacji o czym stanowi art. 17 ust. 2 ww. ustawy. Stosownie do art. 53 § 1 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. zasadą było, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 ustawy P.p.s.a, skargę wnosiło się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 ustawy P.p.s.a.). W realiach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że z brzmienia przywołanych wyżej regulacji nie można wywodzić tezy, że czynność odmowy przyznania Skarżącej dotacji za 2017 r. wyrażała się w odmowie wypłaty ostatniej jej części w terminie do 15 grudnia 2017 r., bowiem żadna z miesięcznych "rat" dotacji nie stanowiła odrębnego świadczenia. Z treści uchwały z dnia [...] grudnia 2016 r. wprost wynikało, że dotacje dla niepublicznych szkół i placówek oświatowo – wychowawczych są przekazywane w 12 częściach (§ 2 ust. 3 uchwały). Potwierdza to, że wypłata każdej z części dotacji jest tylko formą przekazania tego świadczenia jego beneficjentowi i nie przesądza o jego okresowym charakterze. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w istocie data podjęcia czynności polegającej na odmowie przyznania Skarżącej dotacji za 2017 r. odpowiada dacie pierwszego skierowanego do Skarżącej pisma Organu, które wyrażało tę czynność w ten sposób, że stanowiło źródło informacji o odmowie udzielenia dotacji. Sąd w tym miejscu wskazuje na niekonsekwencję stanowiska Skarżącej reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika w zakresie określenia przedmiotu skargi. Z jednej strony pełnomocnik oświadcza, że "nie jest w stanie wskazać daty i numeru pisma, które wyraża czynność odmowy wypłaty dotacji", co wbrew treści skargi, mogłoby sugerować, iż w istocie intencją strony skarżącej jest złożenie skargi na bezczynność Organu. Z drugiej zaś strony, pełnomocnik twierdzi, że "czynność zaktualizowała się ostatecznie w dniu 15 grudnia 2017 r. przez brak wypłaty ostatniej z 12 części należnego skarżącej świadczenia", co z kolei, jak już wyjaśniono wyżej, stoi w sprzeczności z jednorazowym charakterem świadczenia, jakim jest dotacja przyznawana na podstawie 90 ust. 1 a u.s.o. W rezultacie, niejednoznaczne stanowisko strony Skarżącej nie pozwalało na ustalenie numeru i daty pisma, które wedle jej intencji wyrażało zaskarżoną czynność. Wobec powyższego na skutek nieuzupełnienia braków formalnych skargi polegającego na niewskazaniu w sposób jednoznaczny zaskarżonej czynności poprzez doprecyzowanie daty i numeru pisma Organu, które tę czynność wyraża, Sąd zobligowany był do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 w zw. z art. 49 § 1 P.p.s.a. O zwrocie wpisu postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy.