II SA/Rz 941/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. C. kwotę 357,- zł /trzysta pięćdziesiąt siedem/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdziło uchybienie przez R. C. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009r. znak: [...], która ustalała dla wyżej wymienionego warunki zabudowy dla inwestycji: A - zespół zabudowy usługowej (biura, powierzchnia sprzedażowa poniżej 2000 m.kw.), parking i parking podziemny" na działkach nr 401/1, 401/3 obr. [...] położonych przy ul. K. w R., z wjazdem na działce nr 1080/1 obr. [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że wymienioną decyzją z dnia [...] lipca 2009r. organ pierwszej instancji, na wniosek R. C., ustalił dla niego warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył R. C. zwracając uwagę, iż nie weszło ono do obrotu prawnego z uwagi na nieprawidłowe jego doręczenie. Decyzję skierowano bowiem wprawdzie na właściwy adres, jednak jej odbioru dokonała osoba nieupoważniona do dokonania tego rodzaju czynności, w związku z czym nie doszło do skutecznego doręczenia zastępczego. Rzeczywiste doręczenie nastąpiło zaś dopiero dnia 9 kwietnia 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2010r. stwierdziło, że wskazany środek zaskarżenia złożony został z uchybieniem ustawowego terminu. Kolegium podniosło, że wbrew twierdzeniom składającego odwołanie, w niniejszej sprawie doszło do skutecznego doręczenia w trybie art. 44 KPA, nie zaś do doręczenia do rąk osoby nieuprawnionej. Kolegium zwróciło uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji organu pierwszej instancji, z którego wynika, iż została ona nadana w dniu 31 lipca 2009r.. Wobec nieobecności adresata dokonano awizowania przesyłki w dniu 5 sierpnia 2009r., o czym umieszczono informację na drzwiach mieszkania adresata. Następnie w dniu 13 sierpnia 2009r. dokonano powtórnego awizowania, zaś dnia 20 sierpnia 2009r. nastąpił zwrot przedmiotowej korespondencji do nadawcy. Doręczenie nastąpiło więc w dniu 19 sierpnia 2009r. zgodnie z unormowaniem z art. 44 KPA, a czternastodniowy termin do złożenia odwołania upłynął bezskutecznie z dniem 2 sierpnia 2009r. Tymczasem odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009r. zostało złożone przez R. C. w dniu 23 kwietnia 2010r., a zatem ze znacznym opóźnieniem i nie zawierało jednocześnie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010 r. złożył R. C., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania i zarzucając naruszenie: 1) art. 44 § 2 - 4 KPA przez przyjęcie, iż dwukrotne awizowanie przesyłki zawierającej decyzję pierwszoinstancyjną spowodowało powstanie możliwości przyjęcia fikcji prawnej doręczenia tej decyzji w sytuacji, gdy brak jest dowodów wskazujących, że powtórne awizo spełnia warunki z art. 44 § 2 KPA (brak danych, czy przesyłka została pozostawiona w drzwiach mieszkania adresata czy w skrzynce pocztowej), 2) art. 42 § 1, art. 43 w zw. z art. 44 KPA przez błędne przyjęcie, iż niemożliwe było doręczenie w sposób wskazany w dwóch pierwszych wymienionych przepisach, co z kolei uzasadniło zastosowania regulacji z art. 44 KPA w sytuacji, gdy przewidziany w tym ostatnim przepisie sposób doręczenia może mieć miejsce jedynie, kiedy doręczenie na adres miejsca zamieszkania lub adres miejsca pracy nie było możliwe, gdy tymczasem w niniejszej sprawie dokonano doręczenia na adres do doręczeń nie będący adresem miejsca zamieszkania wnioskodawcy, co oznacza, że odbioru kierowanej na niego korespondencji mógł dokonać tylko osobiście adresat lub upoważniona przez niego osoba, w braku takiej sytuacji doręczenie powinno nastąpić na adres zamieszkania i wówczas mógł wystąpić skutek doręczenia, o którym mowa w art. 44 § 4 KPA. Składający skargę podniósł, że organ miał świadomość, że nie zamieszkuje on pod adresem wskazanym we wniosku, na co wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji wysłanej na ten adres w równolegle toczącej się sprawie znak: [...]. Nadto pracownik poczty powinien mieć wiedzę, iż budynek przy ul. L. w R. jest obiektem, w którym znajdują się wyłącznie lokale biurowe, a zatem miejsce to nie mogło stanowić adresu zamieszkania kogokolwiek. Skarżący wskazał też, iż pomijając nieprawidłowości przy awizowaniu przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji, doręczenie należy uznać za bezskuteczne także i dlatego, iż jego próba dokonana została na adres, który nie jest adresem zamieszkania wnioskodawcy. Formy doręczenia zastępczego odnoszą się zaś tylko do doręczania pism adresatowi w mieszkaniu. Zdaniem skarżącego, organ winien był ustalić jego miejsce zamieszkania i podjąć próbę doręczenia na taki adres. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podniesionych w skarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2010r. uczestnik postępowania E. P. wniósł o utrzymanie w mocy objętego skargą postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organy administracyjne rozstrzygnięć sądy oceniają - w myśl § 2 powołanego przepisu - zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność dokonanej w sprawie interpretacji tego prawa. Nie należy natomiast do kompetencji sądów administracyjnych rozstrzyganie co do meritum, nie mogą więc one przyznawać uprawnień ani też obciążać obowiązkami stron postępowania sądowoadministracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga jest zasadna, bowiem organ przed podjęciem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, co świadczy o naruszeniu 7 i art. 77 § 1 KPA, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przedmiot analizy stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2010r. stwierdzające - w oparciu o art. 134 KPA - iż odwołanie R. C. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca sierpnia 2009r. w przedmiocie warunków zabudowy złożone zostało z uchybieniem terminu. Warunkiem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji jest skuteczne wniesienie odwołania. O jego spełnieniu decyduje zachowanie ustawowego terminu do dokonania tej czynności, który zgodnie z art. 129 § 2 KPA wynosi 14 dni, a liczony jest od daty doręczenia decyzji stronie postępowania. Uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy obowiązany jest każdorazowo, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zbadać uprzednio w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przez prawo terminie. Procedując zaś w tym przedmiocie organ ten zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać wnikliwie okoliczności dotyczące prawidłowości i daty doręczenia adresatowi zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Rozpatrzenie środka zaskarżenia wniesionego z uchybieniem terminu ustawowego stanowi rażące naruszenie prawa bowiem oznacza przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, korzystającej już z ochrony trwałości decyzji przewidzianej w art. 16 KPA. Kwestia sposobu doręczania pism osobom fizycznym w postępowaniu administracyjnym została uregulowana w art. 42-44 KPA. Z brzmienia tych przepisów wynika, iż co do zasady osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 KPA). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, a w razie niemożności dokonania takiego doręczenia oraz także w razie koniecznej potrzeby w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 2 i 3 KPA). Odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Ustawodawca przewidział także procedurę doręczenia zastępczego, którą wdraża się wówczas, gdy adresat jest nieobecny w mieszkaniu. Wtedy to korespondencję doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, przy czym o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Z kolei w razie, gdy doręczenie bądź w sposób przewidziany w art. 42 bądź w art. 43 KPA jest niemożliwe, stosuje się procedurę awizowania przesyłki określoną w art. 44 KPA. Przechodząc do okoliczności sprawy wskazać należy, iż pod treścią decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2009r. znajduje się podpis P. K. ze wskazaną datą 11 sierpnia 2009r. i podaniem, iż jest on przedstawicielem firmy A. W aktach sprawy znajduje się także skierowane do R. C. pismo, w którym Prezydent Miasta [...] informuje wyżej wymienionego o fakcie wydania decyzji w przedmiocie złożonego przez niego wniosku oraz, iż jej odebranie może nastąpić po uiszczeniu opłaty skarbowej. Pismo to na skutek zastosowania procedury awizacji z art. 44 KPA i braku odbioru przez adresata zostało zwrócone nadawcy (organowi pierwszej instancji). W tym miejscu Sąd zauważa, iż błędny jest pogląd organu odwoławczego dotyczący tego, iż w istocie kwestia prawidłowości doręczenia rozstrzygnięcia pierwszoisntancyjnego nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem termin do złożenia odwołania należy liczyć od daty ostatniego doręczenia decyzji innej stronie postępowania. Wprawdzie motywując to stanowisko organ przytacza orzecznictwo sądowe, jednak - w ocenie Sądu - nie może mieć ono zastosowania w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Dotyczy bowiem przypadków, kiedy podmiot, któremu w świetle stosownych regulacji prawnych przysługuje przymiot strony określonego postępowania w ogóle nie uczestniczy w nim bez swojej winy tj. w związku z niezapewnieniem mu udziału w tym postępowaniu przez prowadzący je organ. Taka sytuacja nie zaistniała tymczasem w przedmiotowej sprawie. R. C. to bowiem podmiot, na wniosek którego postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2009r. zostało wszczęte. Następnie zaś kierowano do niego wszelkie pisma związane z tą sprawą, w tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania, które - jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia jego odbioru - zostało odebrane przez adresata. Prezentowany przez organ pogląd jest nie do przyjęcia w świetle zasad logicznego rozumowania. Gdyby go bowiem zaakceptować, wówczas organ celem np. oszczędności bądź też z innych, sobie znanych, powodów mógłby zaniechać doręczenia określonym stronom swoich rozstrzygnięć. Takie zachowanie z pewnością nie byłoby jednak zgodne z literą prawa. W takiej zaś sytuacji - wbrew twierdzeniu organu - kwestia prawidłowości doręczenia R. C. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009r. ma kluczowe znaczenie w sprawie. Przesądza bowiem, czy postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia przez wyżej wymienionego odwołania od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wydane zostało zgodnie z prawem, czy też organ miał obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Niewyjaśnienie więc tej kwestii jako ważkiego elementu stanu faktycznego niniejszej sprawy pozwala na stwierdzenie, iż objęte skargą postanowienie jest przedwczesne i jako takie wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego. Skoro bowiem prawidłowość doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej przesądza o biegu terminu do wniesienia od niej odwołania, to zadaniem organu w ponownym postępowaniu będzie jednoznaczne ustalenie, czy takie doręczenie w niniejszej sprawie odpowiada sposobowi przewidzianemu w procedurze administracyjnej kiedy fakt ten miał miejsce. W tym celu SKO ustali przede wszystkim, czy P. K., którego podpis widnieje pod treścią kwestionowanej decyzji był umocowany przez R. C. do dokonania w jego imieniu odbioru przedmiotowego rozstrzygnięcia. Dopiero po dokonaniu powyższego podejmie dalsze kroki w sprawie, wydając stosowne rozstrzygnięcie (procesowe bądź merytoryczne). Należy zauważyć, iż dywagacje organu odnośnie prawidłowości zastosowanej procedury awizacji przesyłki zawierającej rzekomo decyzję organu pierwszej instancji są dla sprawy zupełnie bezprzedmiotowe. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem koperta wraz z dołączonym do niej formularzem zwrotnego potwierdzenia odbioru, z którego faktycznie wynika skorzystanie przez doręczyciela z procedury awizowania przesyłki, jednak w kopercie tej brak decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009r. Znajduje się w niej zaś pismo wymienionego organu informujące R. C. o możliwości odbioru tej decyzji w lokalu organu za stosowną opłatą. Mając na uwadze powyższe - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylono skarżone postanowienie. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę uiszczonego wpisu (100 zł.), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) reprezentującego skarżącego przed sądem adwokata (zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - Dz. U. Nr 163, poz.1348) i koszt opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku - art. 152 P.p.s.a.