II SA/Rz 943/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi EM jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [.] lipca nr [.], wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2014 r. EM zwróciła się do Prezydenta Miasta [.] o wygaszenie decyzji "Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] września 2011 r. nr [.], w przedmiocie wykreślenia wpisu nr [.] dotyczącego Kancelarii Prawniczej EM. Pismem z dnia 2 maja 2014 r. sprecyzowała wniosek wskazując, że stanowi on odwołanie od odwołanie od ww. decyzji. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [.] lipca 2014 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania wskazując, że wniesione odwołanie kwestionuje decyzje nieistniejącą w obrocie prawnym. Odwołująca omyłkowo otrzymała wydruk komputerowy nie cechujący się walorami decyzji administracyjnej. Pismo o treści wydanej EM nigdy nie weszło do obrotu prawnego i nie wywołało żadnego skutku w sferze praw i obowiązków ww., co w myśl art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; zwana dalej: "K.p.a.") obligowało Kolegium do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie EM wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz "decyzji Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] września 2011 r. nr [.]". Zdaniem skarżącej Kolegium wydając zaskarżone rozstrzygnięcie oparło się tylko i wyłącznie na wyjaśnieniach organu I instancji, nie dysponując odpisem spornej decyzji. Kwestionowana decyzja Prezydenta rozstrzyga sprawę co do istoty w rozumieniu art. 104 K.p.a., a zatem przysługiwało od niej prawo wniesienia odwołania. SKO nie jest zaś organem uprawnionym do rozpatrzenia odwołania wniesionego od decyzji wydanej w przedmiocie wykreślenia wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2015 r. Sąd zawiesił prowadzone postępowanie, z uwagi na złożone w trakcie rozprawy oświadczenie skarżącej o zainicjowaniu postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest zaskarżone postanowienie SKO. Po powzięciu informacji od Ministra Gospodarki oraz Kolegium, że postępowanie takie nie toczy się, postanowieniem z dnia 24 lipca 2015 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie, a sprawę zarejestrowano pod sygn. II SA/Rz 943/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna, co spowodowało konieczność jej uwzględnienia. W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej, wydane w oparciu o art. 134 K.p.a. W myśl powyższej regulacji, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienia go w terminie jest bowiem koniecznym warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Odwołanie w myśl art. 127 § 1 K.p.a. jest kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, przysługującym stronie postępowania wyłącznie od rozstrzygnięć organu wydanych w formie decyzji administracyjnej, umożliwiającym realizację wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. W świetle powyższego organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania oraz o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. lub wniesione zostało od rozstrzygnięcia lub innego aktu, które nie jest decyzją administracyjną i załatwienia danej sprawy w formie decyzji nie przewidują obowiązujące przepisy prawa. Skoro zatem przepis art. 134 K.p.a. do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wymaga bezwzględnej pewności, że wniesione przez stronę postępowania odwołanie nie kwestionuje decyzji administracyjnej, w przypadku wątpliwości w zakresie przedmiotu odwołania, organ odwoławczy przed wydaniem postanowienia winien przeprowadzić na tę okoliczność postępowanie wyjaśniające. W opisywanej sprawie EM w dniu 9 maja 2014 r. złożyła w siedzibie SKO pismo, w którym literalnie wskazała, że stanowi ono "odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [.] z dn. [.] września 201 r., [.]", której poświadczony za zgodność z oryginałem odpis otrzymała w dniu 22 kwietnia 2014 r. Organ odwoławczy opierając się zaś wyłącznie na informacji Prezydenta Miasta [.] stwierdził niedopuszczalność odwołania wskazując, że środek zaskarżenia wniesiony przez skarżącą kwestionuje wydruk komputerowy, nie cechujący się walorami decyzji administracyjnej. Taki sposób załatwienia sprawy w ocenie Sądu stanowił naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., obligujących organy administracji do wnikliwego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, skutkujące co najmniej przedwczesnym zastosowaniem przepisu art. 134 K.p.a. Jak przyznało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, akta sprawy nadesłane przez organ I instancji nie zawierały kwestionowanego przez skarżącą "wydruku komputerowego". Nie jest zatem wiadome, i okoliczności tych nie wyjaśnił organ odwoławczy, o jaki wydruk, jakiej treści i z jakiego systemu chodzi. W szczególności o wyjaśnienie powyższej kwestii przed wydaniem zaskarżonego postanowienia Kolegium nie zwróciło się zarówno do Prezydenta Miasta [.] jak i do samej odwołującej się, przyjmując, że wyjaśnienia zawarte w piśmie Prezydenta z dnia 22 maja 2014 r. mogą stanowić wyłączną i wystarczająca podstawę do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji do przyjęcia, że wydruk komputerowy wydany skarżącej nie jest decyzją administracyjną od której przysługuje prawo wniesienia odwołania. Tymczasem ze złożonego przez skarżącą na rozprawie przed WSA odpisu kwestionowanego aktu Prezydenta Miasta [.] nie wynika, że dokument ten nie jest decyzją administracyjną jak twierdzi SKO. Został wyraźnie zatytułowany jako "decyzja", zawiera oznaczenie organu (Prezydent Miasta [.]), datę wydania ([.] września 2011 r.), nr sprawy ([.]) i został skierowany do EM. Zawiera również podstawę prawną (art. 7e ust. 1 pkt 4, ust. 4 i art. 7g ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej oraz art. 104 K.p.a.), a przede wszystkim rozstrzygnięcie o wykreśleniu z urzędu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej skarżącej. Zaopatrzono go również w uzasadnienie, pouczenie o możliwości wniesienia odwołania oraz podpis Dyrektora Biura – GK. Zawiera zatem wszelkie wymagane przepisem art. 107 § 1 K.p.a. elementy decyzji administracyjnej i dotyczy sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji (art. 7g ust. 1 ustawy Prawo o działalności gospodarczej). Wobec tego przed stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania należało w myśl reguł K.p.a. ustalić w oparciu o treść kwestionowanego dokumentu czy jest decyzją administracyjną, nie zaś poprzestawać na wyjaśnieniach pracownika organu. SKO nie poczyniło w tym zakresie wystarczających ustaleń czym naruszyło wymienione wyżej przepisy prawa. SKO w kwestionowanym postanowieniu nie mogło wypowiedzieć się o dopuszczalności złożonego odwołania skoro nie dysponowało jego przedmiotem w postaci wydanego skarżącej odpisu decyzji Prezydenta Miasta [.]. Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie SKO zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 i art. 134 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. obligowało do jego uchylenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium ustali czy kwestionowany przez skarżącą dokument jest decyzją administracyjną, a następnie oceni dopuszczalność wniesionego przez stronę środka zaskarżenia. Z tych przyczyn skargę uwzględniono w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.