II SA/Rz 944/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. B. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2012r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., w chwili orzekania Dz. U. z 2013r. poz. 267), zwanej dalej "K.p.a." w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) na skutek odwołania M. D. i J. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] lipca 2012r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchylił ją w całości i jednocześnie nakazał J. B. i A. B. – jako właścicielom działki nr ewid. gr. 2832/1 – rozbiórkę wiaty gospodarczej położonej w W. przy ul. W. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że na skutek interwencji M. D. i J. D., PINB dokonał, w dniu 14 stycznia 2010r., oględzin na działce nr 2832/1 położonej w miejscowości W., w trakcie których ustalił, że współwłaścicielka tej działki – J. B. wykonała wiatę gospodarczą do przechowywania opału na zimę o wymiarach 2,70 x 5,00m i powierzchni 13,50 m.kw., usytuowaną w odległości 1,5m od granicy z działką nr 2833/1. Wiata została wybudowana pomiędzy dwoma budynkami gospodarczymi. Od granicy działki posiadała ścianę pełną z blachy na kształtownikach stalowych. Pokryta została dachem drewnianym jednospadowym, ze spadkiem w kierunku własnej działki. Powstała na podstawie zgłoszenia z 3 listopada 2009r. do Starosty [...] i jest zgodna z tym zgłoszeniem. W piśmie z dnia 15 stycznia 2010r. znak: [...], skierowanym do M. D. i J. D., PINB przedstawił wskazane wyżej ustalenia będące wynikiem kontroli z dnia 14.01.2010r. W związku z odwołaniem wyżej wymienionych od tego pisma WINB uznał, iż stanowi ono w istocie decyzję administracyjną o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie budowy przez J. B. ściany usytuowanej pomiędzy budynkiem gospodarczym a inwentarsko-składowym w odległości 1,50m od granicy, na działce nr 2832/1 w W. i decyzją z dnia [...] lutego 2010r. znak: [...] uchylił ją w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W następstwie powyższego, decyzją z dnia [...] marca 2011r. (znak: [..]) PINB, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał J. B. i A. B. w terminie do 30 września 2011r. doprowadzić wiatę gospodarczą dobudowaną do istniejącego budynku gospodarczego do stanu zgodnego ze zgłoszeniem poprzez jej oddylatowanie od przyległych obiektów ze wskazaniem, iż powinna ona stanowić niezależną konstrukcję i być cofnięta wraz z dachem w stosunku do zewnętrznych ścian przyległych murowanych obiektów. W związku z niewykonaniem wynikającego z powyższej decyzji obowiązku, PINB wszczął postępowanie egzekucyjne i postanowieniem z dnia [...] maja 2012r. znak: [...] nałożył na J. B. i A. B. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku w wysokości 2 000 zł. Nieważność tego postanowienia została stwierdzona postanowieniem WINB z dnia [...] lipca 2012r. znak: [...] ze względu na wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do decyzji, wobec której egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna. Po rozpoznaniu zażalenia M. D. i J. D. na działanie PINB w sprawie przedmiotowej wiaty, WINB – postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r. znak: [...] – uznał je za uzasadnione i wyznaczył PINB dodatkowy termin do 15 lipca 2012r. na zakończenie postępowania administracyjnego w tej sprawie. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2012r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał J. B. i A. B., jako właścicielom działki nr 2832/1 w W. rozbiórkę znajdującej się na niej wiaty gospodarczej w terminie do 31 grudnia 2012r. Odwołanie od tej decyzji złożyli M. D. i J. D. kwestionując zbyt długi, ich zdaniem, wyznaczony przez organ termin wykonania nakazu rozbiórki. WINB decyzją z dnia [...] września 2012r. uchylił kwestionowaną decyzję w całości, jednocześnie nakazując J. B. i A. B. – właścicielom działki nr 2832/1 rozbiórkę wiaty gospodarczej położonej w W. przy ul. W. [...]. Organ uznał, że orzeczony tą decyzją nakaz rozbiórki jest zasadny, lecz nieuprawnionym było wskazywanie przez organ pierwszej instancji terminu do wykonania tej rozbiórki. WINB wskazał, że stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie zawiera regulacji odnośnie do określania terminu wykonania nakazu rozbiórki nakładanego wydaną na podstawie tego przepisu decyzją. Oznacza to, że nakaz ten staje się wymagalny z chwilą wydania decyzji ostatecznej. Dlatego też wskazanie takiego terminu w kwestionowanej decyzji WINB uznał za rażące naruszenie prawa, powodujące konieczność zreformowania tej decyzji we wskazanym zakresie. Odnosząc się do zasadności nakazu rozbiórki, WINB wskazał na brzmienie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ, po upływie terminu lub na wniosek inwestora sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1) albo w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż decyzją z dnia [...] marca 2011r. PINB - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - nakazał J. B. i A. B., w terminie do 30 września 2011r., doprowadzić wiatę gospodarczą dobudowaną do istniejącego budynku gospodarczego do stanu zgodnego ze zgłoszeniem przez jej oddylatowanie od przyległych obiektów, ze wskazaniem, że powinna ona stanowić niezależną konstrukcję i być cofnięta wraz z dachem w stosunku do zewnętrznych ścian przyległych murowanych obiektów. Organ podniósł, że z protokołu oględzin przeprowadzonych dnia 11 lipca 2012r. wynika, że zobowiązani w wyznaczonym terminie nie wykonali powyższego obowiązku. WINB podniósł, że w takiej sytuacji, zgodnie z treścią art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wydanie przewidzianej w nim decyzji nakazującej rozbiórkę wiaty, której dotyczy sprawa jest obligatoryjne. Brak było bowiem podstaw do nakazania zaniechania dalszych robót, jako że roboty przy wiacie były zakończone i była ona użytkowana. Nie było także możliwości orzeczenia nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, gdyż wiaty w obecnej lokalizacji nie było. Decyzję WINB z dnia [...] września 2012r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. B., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, ewentualnie stwierdzenie ich nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez brak ustaleń w zakresie sfery stosunków własnościowych na podstawie odpowiednich dokumentów (nie w oparciu o wypisy z rejestru gruntu) oraz brak precyzyjnego ustalenia przebiegu linii granicznej dla określenia, czy zachowane zostało odstępstwo od granicy, - art. 78 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez oparcie decyzji rozbiórkowej jedynie na jednym z dwóch projektów budowlanych i całkowite pominięcie projektu zamiennego, w sytuacji gdy wykonanie wiaty jest całkowicie zgodne z projektem budowlanym, - art. 8 w zw. z art. 104 K.p.a. przez brak próby ustalenia "kontaktu do stron", - art. 107 § 3 K.p.a. przez nieodniesienie się do zarzutów złożonego przez nią odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, - art. 9 K.p.a. przez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych, w szczególności brak ustosunkowania się do projektu zamiennego, - art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na nierozpoznaniu złożonego przez nią odwołania od decyzji PINB z dnia [...].07.2012r. znak: [...], - art. 32, art. 46 § 2 K.p.a. w zw. z art. 119 K.p.a. przez wadliwe doręczenie przez organ odwoławczy skarżonej decyzji na jej adres, podczas gdy ma ustanowionego pełnomocnika, - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 i art. 157 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ, że w wypadku stwierdzenia w postępowaniu odwoławczym przesłanki nieważności decyzji może on uchylić tę decyzję i orzec co do istoty sprawy, w sytuacji gdy stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce jedynie w trybie przewidzianym w art. 156 K.p.a. (w jej ocenie organ przesłankę taką zauważył stwierdzając, że PINB rażąco naruszył prawo przez wskazanie terminu wykonania nakazu rozbiórki). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w kwestionowanej decyzji. Dodatkowo zauważył, iż w skardze J. B. powołuje się na projekt budowlany dotyczący znajdującego się na działce nr 2832/1 w W. budynku gospodarczego z garażem, który objęty jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, nie zaś wiaty, do której odnosi się niniejsze postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, której dokonują pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Oceniają zatem, czy stanowiący przedmiot skargi akt odpowiada prawu oraz, czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obarczone wadami powodującymi konieczność jego usunięcia z obrotu prawnego. Sąd uchyli kwestionowaną decyzję wówczas, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, na co wskazuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyny w niej podniesionej. Zgodnie z art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Ustawa procesowa (K.p.a.) nie stawia żadnych szczególnych wymogów odnośnie do osoby pełnomocnika, stanowiąc tyko w art. 33 § 1, że może być nim osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Ustanowienie pełnomocnika i zawiadomienie o tym fakcie organu administracji prowadzącego konkretne postępowanie skutkuje obowiązkiem doręczania wszelkiej powstałej w toku tego postępowania korespondencji właśnie temu podmiotowi. Wskazuje na to wyraźne brzmienie art. 40 § 2 zd. 1 K.p.a., który stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W świetle tego przepisu, doręczanie zatem przez organ administracji w toku postępowania pism bezpośrednio stronie, która ma ustanowionego pełnomocnika, a pełnomocnictwo to jest prawidłowe, jest praktyką wadliwą i nie wywołuje skutków prawnych. Wskazany przepis nie przewiduje bowiem żadnych wyjątków. Od chwili zatem ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem, a pominięcie go jest uznawane w skutkach za równoważne z pominięciem samej strony. To ostatnie stanowi z kolei przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z 3.02.2000r. I SA/Wr 2460/97, LexPolonica Nr 386515). W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, J. B. oraz A. B. od dnia 20 maja 2010r. działali przez pełnomocnika – matkę A. B. W tym bowiem dniu A. B. dostarczyła do PINB dwa pełnomocnictwa o tożsamej treści, udzielone jej przez wymienione wyżej strony postępowania. Wynika z nich, że mocodawcy umocowali matkę do reprezentowania ich w sprawach prowadzonych w "Urzędzie Nadzoru Budowlanego". Należy zatem uznać, że pełnomocnictwa te miały ogólny charakter. Dotyczyły zatem całego postępowania administracyjnego, a więc toczącego się tak przed organem nadzoru budowlanego pierwszej, jak i drugiej instancji. Tymczasem w piśmie datowanym 8 listopada 2010 r. PINB, powołując się na art. 50 K.p.a., wezwał J. B. oraz A. B. do "przedłożenia pełnomocnictwa do zarządzania nieruchomością nr ewid. 2832/1 w W. wraz z wzniesionymi na niej obiektami, ponieważ budowa, rozbudowa i ewentualna rozbiórka przekraczają zakres zwykłego zarządu nieruchomością". Wskazał, że pełnomocnictwo należy sporządzić w formie przewidzianej przepisami kodeksu cywilnego tj. przed notariuszem. Z uwagi na brak reakcji stron na powyższe wezwanie, organ pierwszej instancji ponowił je w piśmie z dnia 13 stycznia 2011r. Ze względu na fakt, że kolejne wezwanie także pozostało bez odpowiedzi, PINB wystosował do A. B. pismo (datowane 8 lutego 2013r.), w którym podniósł, że w 2009r. J. B. i A. B. stali się właścicielami nieruchomości oznaczonej numerem 2832/1 w W., a zatem to im przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania. Wskazał, że z uwagi na powyższe A. B. nie może w tym postępowaniu uczestniczyć bez legitymowania się stosownym pełnomocnictwem " określającym rodzaj zarządu nieruchomością wykraczającego poza ramy zwyczajnego". W konkluzji organ stwierdził, że A. B. nie będzie informowana o dalszym postępowaniu administracyjnym w sprawie, jako że żądane pełnomocnictwo nie zostało przedłożone. Od tego momentu wszelkie pisma w sprawie oraz wydane w niej rozstrzygnięcia (tak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i drugoinstancyjnym) kierowane były bezpośrednio do stron tj. J. B. oraz A. B. Opisane działanie organów należy ocenić jako nieznajdujące oparcia w obowiązujących, cytowanych wyżej regulacjach prawnych. Ze znanych tylko organowi pierwszej instancji przyczyn nie uznał on za wystarczających do działania przed nim pełnomocnictw udzielonych A. B. przez jej dzieci: J. B. oraz A. B., mimo że zawierały one jednoznaczne umocowanie do reprezentacji przed organem nadzoru budowlanego. W konsekwencji, zupełnie bezpodstawnie wezwał on strony do udzielenia pełnomocnictwa do zarządzania nieruchomością nr 2832/1 w W., powołując się przy tym na unormowania ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Ustawa ta w przepisach art. 98 – 109 reguluje kwestię udzielania pełnomocnictw, jednak dotyczą one reprezentacji w stosunkach cywilnoprawnych. Natomiast sposób reprezentacji w postępowaniu administracyjnym określony został w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nadto Kodeks cywilny wśród przepisów dotyczących współwłasności (art. 195 i nast.) zawiera regulacje dotyczące zarządu rzeczą wspólną, jednak odnoszą się one do rozporządzania taką rzeczą w formach przewidzianych przez tę ustawę (sprzedaż, darowizna, zaciąganie zobowiązań), nie zaś do kwestii reprezentacji w postępowaniu administracyjnym. Domagając się zatem przedstawienia przez strony pełnomocnictwa udzielonego w trybie przepisów Kodeksu cywilnego i nie uznając za prawidłowe pełnomocnictw przedstawionych przez A. B. w dniu 20 maja 2010r., PINB dopuścił się naruszenia art. 40 § 2 w zw. z art. 32 K.p.a. Konsekwencją bowiem powyższego działania było kierowanie wszelkiej korespondencji bezpośrednio do J. B. oraz A. B., zamiast do prawidłowo ustanowionego przez nich pełnomocnika w osobie matki A. B. Takiego samego naruszenia powyższych przepisów procesowych dopuścił się także organ odwoławczy, który również nie uwzględnił wskazanych wyżej pełnomocnictw, mimo, że dotyczyły one całego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a więc także przed organem nadzoru budowlanego drugiej instancji. Stanowi to, jak już wyżej zaznaczono, przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na niezapewnienie stronie należytego udziału w tym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Ze względu na przyczynę wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanych w sprawie rozstrzygnięć, Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi (a zatem tych nie dotyczących wadliwych doręczeń), jako że w sprawie tej konieczne jest ponowne postępowanie, które winno być prowadzone z poszanowaniem praw stron do udziału w nim. Rozpatrując ponownie sprawę PINB powinien uwzględnić znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwa udzielone przez J. B. i A. B. ich matce – A. B. i zapewnić temu pełnomocnikowi udział we wszystkich podejmowanych w tym postępowaniu czynnościach. Stwierdzając zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego Sąd uchylił decyzję organów pierwszej i drugiej instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednocześnie na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Nadto, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem kosztów postępowania sądowego, na które składa się wpis w sprawie.