II SA/Rz 944/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi MW na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu działek -skargę oddala- II SA/Rz 944/18 UZASADNIENIE W dniu 27 listopada 2018 r. MW zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot działek nr 228/3 i 223/12 położonych w [...], gdyż stały się one w ocenie wnioskodawczyni zbędne na cel wywłaszczenia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr N[...], Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy z wniosku skarżącej i jednocześnie wyznaczył Starostę [...] do jej załatwienia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu stanowiących własność Gminy Miasto [...] działek nr 228/3 i 228/12 w [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że materialnoprawne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określa art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.". Zgodnie z treścią ww. regulacji, uprawnionymi do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy. Organ I instancji podniósł, że z przedłożonego do wniosku aktu własności ziemi z dnia [...] lutego 1975 r. nr [...] wynika, iż MW stała się z mocy prawa właścicielem działki nr 12. Natomiast z okazanego aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1986 r. nr [...] wynika, że HW sprzedała działki nr 12/1 i 12/2 w [...], powstałe w wyniku podziału działki nr 12, nie będąc już w tej dacie ich właścicielem, a z treści aktu notarialnego nie wynika, aby działała ona imieniem właściciela – MW. Objęta wnioskiem nieruchomość została zatem zbyta przez osobę nie będącą właścicielem, w związku z czym akt ten dotknięty był wadą prawną powodującą jego nieważność i sprawa ta, w ocenie organu, winna zostać załatwiona w postępowaniu cywilnym a nie administracyjnym. Okoliczność ta oznacza, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną, jako że MW nie zbyła spornych działek, co z kolei obligowało do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie podnosząc, że Starosta, jako organ administracji, nie jest uprawniony do stwierdzenia, iż akt notarialny dotknięty był wadą prawną, gdyż okoliczność tego rodzaju powinna być stwierdzony w postępowaniu cywilnym. W ocenie skarżącej, organ winien złożyć w sądzie powszechnym pozew o "ustalenie stosunku prawnego nieważności aktu notarialnego". Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, stan prawny nieruchomości budzi wątpliwości, a zatem istnieją przeszkody do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącej, postępowanie mające na celu usunięcie niezgodności pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym powinno być wszczęte na skutek pozwu wnioskodawczyni a nie organu. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że w sprawie o usunięcie niezgodności zachodzi potrzeba wykazania interesu prawnego w ustaleniu rzeczywistego stanu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MW wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła postanowieniu Wojewody naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Podniosła, że zbycie nieruchomości przez osobę uprawnioną w treści księgi wieczystej, ale nie będącą jej właścicielem powoduje skutki rozporządzające polegające na nabyciu własności nieruchomości. W żadnym przypadku tego rodzaju ułomności nie kwalifikując czynności prawnej zbycia nieruchomości do kategorii nieważnych czynności prawnych, a wręcz przeciwnie – z uwagi na ochronę nabywcy sanują one skutek rozporządzający nieruchomością. Skarżąca podkreśliła, że mając na uwadze powyższe nie widzi żadnych podstaw do inicjowania postępowania o ustalenie nieważności stosunku prawnego umowy sprzedaży nieruchomości, sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1986 r. nr [...]. Organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jakiego rodzaju okoliczność faktyczna oraz jaka norma prawa ową nieważność powoduje, czym dodatkowo uniemożliwił skuteczne wniesienie ewentualnego powództwa. Brak konkretnych przesłanek i wskazania okoliczności w żądaniu pozwu skutkować bowiem będzie jego oddaleniem oraz w konsekwencji powstaniem obowiązku poniesienia kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Postanowienia organów obu instancji dotyczą odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i wydane zostały w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Przepisy regulujące wszczęcie postępowania zawarte zostały w rozdziale I Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 § 1 postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a o wszczęciu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. (art. 61 § 4 k.p.a.) Przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje możliwość odmowy wszczęcia postępowania wyrażonej w formie postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej dotyczył zwrotu nieruchomości ozn. jako dz. 228/3 i 228/12 obr. [...] w R. na podstawie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) – "u.g.n.". Przepis ten stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis ten określa wyraźnie podmioty, które mogą ubiegać się o zwrot nieruchomości – są to poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Organy przyjęły, że skarżącej nie przysługuje przymiot wnioskodawcy – strony w postępowaniu z art. 136 u.g.n. Skarżąca występuje bowiem w imieniu własnym, a nie jako spadkobierca HW, tymczasem aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1986 r. to HW a nie MW zbyła na rzecz Skarbu Państwa działki 12/1 i 12/2 (z których powstały działki 228/3 i 228/12). Tenże akt (umowa sprzedaży) był podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej, następnie zaś decyzją uwłaszczeniową Wojewody [...] z dnia [...] października 1994 r. prawo własności przeszło na Gminę Miasto [...]. Skarżąca powołuje się na fakt, że to ona w świetle aktu własności ziemi z dnia 12 lutego 1975 r. była właścicielką przedmiotowych nieruchomości w dacie ich zbycia Skarbowi Państwa, nie zaś jej matka HW. Doszło zatem do przeniesienia własności przez osobę nie będącą jej właścicielem, a takie przeniesienie może być uznane za nieważne. W zaskarżonym postanowieniu Wojewoda wywodzi, że niewątpliwie w niniejszej sprawie zachodzą wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości, jednakże ewentualne postępowanie mające na celu usunięcie niezgodności pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym może być wszczęte na skutek pozwu MW, nie zaś Starosty [...] prowadzącego postępowanie administracyjne. Stanowisko to jest słuszne, co oznacza, że w przypadku gdy skarżąca chce skutecznie uruchomić postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości, musi wykazać (na skutek uprzednio przeprowadzonego postępowania cywilnoprawnego), że jest "poprzednim właścicielem", od którego została nabyta nieruchomość. Należy również mieć na uwadze zd. trzecie art. 136 ust. 1 u.g.n., który jako warunek zwrotu nieruchomości wskazuje zwrot przez poprzedniego właściciela odszkodowania. Skarżąca takiego odszkodowania nie otrzymała, lecz jej matka. Z wszystkich tych przyczyn organy zasadnie uznały, że żądanie wszczęcia postępowania o zwrot wniesione zostało przez osobę nie będącą stroną, co musiało skutkować wydaniem postanowienia o odmowie jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.