II SA/Rz 945/25

18 sierpnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 18 sierpnia 2025 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 26 maja 2025 r. nr SKO.415/170/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala sprzeciw - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 26 maja 2025 r. nr SKO.415/170/2025, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 21 listopada 2024 r. MB (dalej: "Inwestor") zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla budowy 7 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, na działkach nr [...]. Decyzją z [...] marca 2025 r. nr [...] Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 7 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, na działkach nr [...]. W ocenie Organu I instancji, teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, a zatem nie został spełniony warunek określony art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Inwestor wskazał dostęp do drogi publicznej ul. [...], która jest drogą publiczną kategorii powiatowej (działka nr [...]), a następnie przez działkę nr [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako droga i pozostającą we współwłasności wnioskodawcy. Wnioskiem objęte zostały natomiast działki nr [...] i żadna z tych działek nie jest własnością wnioskodawcy. Z wpisów w księgach wieczystych wynika, że żadna z działek nr [...] nie ma uregulowanego prawnie dostępu do drogi publicznej - brak prawa służebności przejazdu przez działkę nr [...]. Ponadto żaden z właścicieli ww. nieruchomości nie jest współwłaścicielem działki [...]. To zaś w ocenie Prezydenta wyklucza przyjęcie, że działki objęte wnioskiem posiadają dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Niezależnie od powyższego Organ I instancji podniósł, że inwestycja częściowo nie spełnia warunku kontynuacji funkcji i cech zabudowy, określonego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem część parametrów wnioskowanej inwestycji znacząco odbiega od analogicznych parametrów dla budynków w obszarze analizowanym. Po rozpatrzeniu odwołania Inwestora, decyzją z 26 maja 2025 r. nr SKO.415/170/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Kolegium podało, że pojęcie "dostęp do drogi publicznej" w kontekście przepisów u.p.z.p. należy rozumieć możliwie najszerzej, tak więc dostępność komunikacyjna obejmuje m.in. dostęp pośredni, który może polegać na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu), oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej. Adresat decyzji o warunkach zabudowy nie musi dysponować tytułem prawnym do terenów mających zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy. Tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu, podlega badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca posiada udział we własności działki nr [...] i przez wgląd na zakres planowanej inwestycji - pomimo braku własności działek nr [...] - dysponuje dostępem do drogi publicznej. W ocenie Kolegium, dostęp do drogi publicznej ma w opisywanej sprawie charakter specyficzny, jednak prawnie skuteczny i obowiązujący, bowiem Inwestor legitymuje się dostępem do drogi publicznej przez dysponowanie udziałem w działce nr [...]. Zdaniem Organu odwoławczego, powyższe uchybienia uprawniały do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.". We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciwie [...] (dalej: "Skarżący") zwrócili się o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie. Zdaniem Skarżących, decyzja Kolegium jest sprzeczna z orzeczeniami sądów administracyjnych odnośnie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na płaszczyźnie uregulowań u.p.z.p. i narusza prawo własności pozostałych współwłaścicieli działki nr [...]. Ponadto rozstrzygnięcie Organu odwoławczego narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, ponieważ planowana zabudowa znacząco odbiega od zabudowy już istniejącej oraz pomija kwestię ochrony stron ustalanych w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na sprzeciw Organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych warunków, w tym m.in., gdy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Stosownie zaś do art. 2 pkt 14 u.p.z.p., pod pojęciem dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., należy mieć na uwadze, że dotyczy ono ustalania dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Uwzględniając zaś specyfikę tej instytucji prawnej oraz treść art. 63 ust. 2 u.p.z.p. podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Słusznie zatem wskazało Kolegium, że na etapie ustalania warunków zabudowy wnioskodawca nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, będącej przedmiotem tych ustaleń, a tym bardziej do nieruchomości przez którą jest możliwy dostęp do drogi publicznej. Dla wydania decyzji o warunkach zabudowy kluczowe jest faktyczne istnienie takiej drogi łączącej nieruchomość, na której planowana jest realizacja inwestycji z drogą publiczną. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2022 r. II OSK 2294/19 i z 11 stycznia 2023 r. II OSK 3178). Na etapie ustalenia warunków zabudowy nie jest również badana kwestia zgodności dróg z przepisami techniczno-budowlanymi. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wówczas, kiedy na działkę można dostać się, zgodnie z prawem, z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu. W niniejszej sprawie dostępność komunikacyjna terenu inwestycji została wskazana przez wnioskodawcę z drogi publicznej kategorii powiatowej – ul. [...], przez działkę nr [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako droga i pozostającą we współwłasności wnioskodawcy. Z analizy urbanistycznej oraz dokumentów kartograficznych zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że działki nr [...] sąsiadują bezpośrednio od strony wschodniej z działką nr [...], a działki nr [...] z kolei sąsiadują bezpośrednio z działkami nr [...]. Wobec powyższego, brak było podstaw prawnych do przyjęcia, że teren inwestycji nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zasadnie wskazał Organ odwoławczy, że udział Inwestora w prawie własności działki nr [...], stanowiącej drogę pomiędzy działkami objętymi wnioskiem a ul. [...], winien skutkować uznaniem, że teren inwestycji spełnia wymogi stawiane art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zwłaszcza, że podmiot wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy nie musi legitymować się prawem własności działek, na których realizowana ma być inwestycja. Wynika to z art. 63 ust. 2u.p.z.p., w myśl którego, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi zatem żadnej zmiany, a więc i ograniczeń w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla którego ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacji inwestycji, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Wskazane wyżej okoliczności uprawniały Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że w opisywanej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji reformatoryjnej i ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Ustalenie warunków zabudowy na etapie postępowania odwoławczego nie stanowiłoby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 k.p.a.), a po drugie – uniemożliwiłoby poddanie kontroli instancyjnej funkcji oraz wskaźników dla planowanej inwestycji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że weryfikacja przyjętej przez organ metodyki ustalenia wskaźników zabudowy dokonana zostałaby nie przez organ administracji wyższy stopniem, lecz sąd administracyjny. Sąd administracyjny z kolei nie jest co do zasady władny do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest wyłącznie według kryterium legalności. Tym bardziej, że w świetle art. 64e p.p.s.a. nie jest rolą sądu administracyjnego merytoryczne odnoszenie się do zarzutów sprzeciwu związanych z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego oraz związanie organów w tym przedmiocie wytycznymi w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został właściwie ustalony przez organ I instancji, a w pewnych aspektach sprawy w ogóle zaniechano jego ustalenia. Należało więc przyjąć, że Organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania, które winno być powtórzone w całości w celu rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy, w tym dokonania uzgodnień z organami wskazanymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Za niezasadne uznać należało – w kontekście kontroli sądowoadministracyjnej prowadzonej na skutek skutecznie wniesionego sprzeciwu – zarzuty związane z błędnym przyjęciem, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji i cech zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Kwestia ta nie była podstawą do wydania decyzji kasatoryjnej i nie była oceniana przez Organ odwoławczy, zaś Organ I instancji w tym zakresie sporządził lakoniczne i budzące wątpliwości uzasadnienie. Również brak jest podstaw do weryfikacji kręgu stron przez pryzmat art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), ponieważ przepis ten nie miał i nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).