II SA/Rz 946/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Uzasadnienie: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie z dnia [...] maja 2015 roku [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia przez skarżącego: S.S. odwołania od decyzji – rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] września 2014 roku Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie ustalenia łącznej wysługi lat pracy okresów zatrudnienia, od których zależy uposażenie zasadnicze i nabycia prawa do nagrody jubileuszowej ([...]). Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco: Raportem z dnia 11 września 2014 roku złożonym na drodze służbowej skarżący wniósł o zaliczenie do okresu wysługi lat, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, okresu studiów dziennych od 10 marca 1993 roku do 31 stycznia 1998 roku. Decyzją – rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2014 roku Komendant Powiatowy Policji w [...] na podstawie art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost wynagrodzenia zasadniczego, § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 roku w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycia prawa do nagrody jubileuszowej oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom orzekł o ustaleniu łącznej wysługi lat pracy, od której zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej na dzień przyjęcia do Policji, na okres: 25 lat 10 miesięcy i 26 dni. W decyzji zawarto pouczenie o prawie do wniesienia odwołania do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w [...] w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Powyższa decyzja została odebrana osobiście przez skarżącego w dniu 19 września 2014 roku (k. 177 akt osobowych). Termin do wniesienia odwołania upłynął 3 października 2014 r. Raportem z dnia 1 października 2014 roku na drodze służbowej skarżący zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w [...] "o wyjaśnienie przyczyny nie wypłacenia" w całości nagrody jubileuszowej. W uzasadnieniu raportu skarżący wskazał, że powinien otrzymać całość nagrody jubileuszowej za 25 lat służby w wysokości 100 % miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami, a nie tylko wyrównanie. Pismo zostało zakończone prośbą o pozytywne rozpatrzenie raportu. Z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, w jakim dniu oraz w jaki sposób zostało złożone powyższe pismo. Na egzemplarzu pisma włączonym do akt widnieje odcisk datownika, z którego wynika, że pismo zostało złożone w dniu 10 października 2014 roku (k. 189 akt osobowych). Pismem z dnia 15 października 2014 roku Komendant Powiatowy Policji w [...] poinformował [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz skarżącego o braku podstaw do wypłacenia dwóch nagród jubileuszowych z tytułu 20-lecia oraz 25-lecia pracy, gdyż prawo do obu nagród przypadło w ciągu 12 miesięcy, co uzasadnia wypłatę jedynie "wyrównania do wysokości nagrody wyższej". W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący raportem na drodze służbowej z dnia 17 kwietnia 2015 roku zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji o "ponowną analizę" sprawy, a w szczególności o "ponowne przeliczenie okresu służby, od którego zależy nabycia prawa do nagrody jubileuszowej". Powyższe pismo zostało złożone za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w [...] w dniu 22 kwietnia 2015 roku. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 roku [...] Komendant Wojewódzki Policji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji – rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] września 2014 roku Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie ustalenia łącznej wysługi lat pracy, od której zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej ([...]). W uzasadnieniu postanowienia Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącemu w dniu 19 września 2014 roku, natomiast odwołanie-prośba zostało złożone za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w [...] dopiero w dniu 22 kwietnia 2015 roku. Wobec złożenia odwołania z naruszeniem ustawowego 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) na podstawie art. 134 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe postanowienie zostało doręczone skarżącemu 29 maja 2015 roku. Skarżący złożył skargę na powyższe postanowienie 26 czerwca 2015 roku, zarzucając Organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, które "miało istotny wpływ na wynik sprawy", to jest: 1. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak dogłębnego rozpoznania okoliczności sprawy i wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, gdy w istocie pismo, na podstawie którego wydano postanowienie nie stanowiło odwołania; 2. naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. poprzez brak pouczenia skarżącego o co do faktu ostateczności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] października 2014 roku o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego oraz mylne uznanie pisma skarżącego z dnia 17 kwietnia 2015 roku za odwołanie, podczas gdy był to wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; 3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia oraz zaniechanie poddania merytorycznej ocenie okoliczności sprawy wskazanych przez skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi w całości, podnosząc, że organ uznał, iż raport skarżącego z dnia 17 kwietnia 2015 roku (w odpowiedzi błędnie wskazano rok "2014") stanowi odwołanie od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] września 2014 roku Komendanta Powiatowego Policji w [...], które ze względu na przekroczenie terminu do jego złożenia nie mogło zostać rozpoznane merytorycznie i na podstawie art. 134 k.p.a. należało stwierdzić jego wniesienie z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod rozwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Jednocześnie należy stwierdzić, że kryterium legalności podlega uwzględnieniu w fazie orzekania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W toku kontroli powyższego postanowienia Sąd, nie będąc związany granicami skargi, z urzędu stwierdził, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania (innych niż będące podstawami wznowienia), które mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Poza zakresem rozważań Sądu pozostają natomiast zagadnienia merytoryczne związane ze sprawą, której dotyczy decyzja, która stała się przedmiotem odwołania. Przede wszystkim organ odwoławczy błędnie zakwalifikował jako odwołanie pismo (raport służbowy) skarżącego z dnia 17 kwietnia 2015 roku z prośbą o "ponowną analizę" sprawy, podczas gdy skarżący złożył pierwszy raport służbowy kwestionujący zasadność zaskarżonej decyzji w piśmie z dnia 1 października 2014 roku. W tym ostatnim piśmie skarżący nie tylko zwrócił się z prośbą "o wyjaśnienie przyczyny nie wypłacenia" w całości nagrody jubileuszowej, lecz dodatkowo wniósł o "pozytywne rozpatrzenie prośby". W konsekwencji przedmiotem oceny w zakresie dopuszczalności oraz zachowania terminu do wniesienia odwołania od decyzji – rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] września 2014 roku Komendanta Powiatowego Policji w [...] powinno być pismo skarżącego z dnia 1 października 2014 roku, które wyczerpuje znamiona odwołania od powyższej decyzji. Jeżeli natomiast chodzi o pismo-raport skarżącego z dnia 17 kwietnia 2015 roku (w odpowiedzi błędnie wskazano rok "2014"), to należy je uznać za pismo strony złożone w toku postępowania międzyinstancyjnego lub postępowania odwoławczego (jeżeli organ odwoławczy uzna, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie). Powyższe ustalenia Sądu nie pozwalają jednak na jednoznaczną ocenę, czy termin do wniesienia odwołania został zachowany w związku z wniesieniem przez skarżącego pisma z dnia 1 października 2014 roku, albowiem zamieszczone w aktach osobowych skarżącego pismo zawiera odcisk datownika, z którego wynika, że pismo zostało złożone w dniu 10 października 2014 roku (k. 189 akt osobowych), natomiast nie wynika z niego, czy jest to data osobistego złożenia pisma przez skarżącego, czy też data wpływu pisma do organu. W tym zakresie organ odwoławczy musi zatem poczynić jednoznaczne ustalenia i uzupełnić materiał dowodowy w sprawie, oceniając, czy termin do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w związku z pismem z dnia 1 października 2014 roku został zachowany. Ustalenia w tym zakresie muszą spełniać wymogi określone w przepisach art. 7, art. 77 par. 1 oraz art. 107 par. 3 w zw. z art. 126 i art. 124 par. 2 k.p.a. Zaskarżone postanowienie powinno zatem zawierać wyczerpujące, jednoznaczne, pełne i niewątpliwie ustalenia w zakresie okoliczności świadczących o zachowaniu albo naruszeniu terminu do wniesienia odwołania, przyjmując – zgodnie z oceną Sądu – że pismo skarżącego z dnia 1 października 2014 r. jest odwołaniem od decyzji-rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] września 2014 roku Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Na marginesie Sąd zauważa również, że w niniejszej sprawie podstawa prawna wydania decyzji zaskarżonej odwołaniem wynika bezpośrednio z par. 5 ust. 4 w zw. z par. 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Zgodnie z powyższym przepisem właściwy organ policyjny określa w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość. Nie ma natomiast podstaw prawnych do orzekania w drodze decyzji o prawie do nagrody jubileuszowej albo o jej wysokości. W szczególności podstawy takiej nie przewidują przepisy rozporządzenia przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz zasad jej obliczania i wypłacania policjantom (Dz.U. Nr 100 , poz. 913 ze zm.). Oznacza to, że decyzja organu w niniejszej sprawie może dotyczyć jedynie zmiany wysługi lat skarżącego policjanta w związku z zaliczeniem mu dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w par. 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. (par. 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.). Mając zatem względzie, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwzględnił skargę, uchylając zaskarżone postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji. Sąd nie zasądził natomiast kosztów postępowania na rzecz skarżącego, albowiem skarżący nie wykazał ich poniesienia (art. 200 p.p.s.a.).