II SA/Rz 948/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] listopada 2008 roku, nr [...] Wójt Gminy D., po rozpatrzeniu pism J. K. żądającego uregulowania spływu wody na działkach nr 5160, 5161 i 5162 poł. w H., odmówił wydania decyzji zobowiązującej właścicieli działki nr 5162 – H. i J. P. – do wykonania czynności skutkujących zmianą kierunku spływu wód opadowych z działek nr 5161 i 5162. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm.; dalej K.p.a.) oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.) W uzasadnieniu decyzji organ podał, że właściciele działki 5162, tj. H. i J. P. nie podjęli żadnych działań, które mogłyby spowodować spływanie wód opadowych na działkę J. K., a zatem nie można przyjąć, że zaszły okoliczności, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego. Decyzją z dnia [...] marca 2009 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO), wskutek wniesionego odwołania, uchyliło w całości decyzję z dnia [...] listopada 2008 roku i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej uzasadnieniu SKO wytknęło, że organ I instancji w ogóle nie poczynił ustaleń relewantnych z uwagi na treść art. 29 ust. 2 Prawa wodnego, a w szczególności nie ustalił, jaki był stan wody panujący na działkach objętych postępowaniem. W ocenie SKO, bez ustalenia wyjściowego stanu wody na przedmiotowych działkach, nie można rozstrzygnąć, czy następnie wystąpiły w tym względzie jakiekolwiek zmiany, a więc, czy istnieją podstawy do stosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 roku, nr [...] SKO do załatwienia sprawy w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych na działkach nr 5161 i 5162 w H. wyznaczyło Burmistrza B. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 roku, nr [...] Burmistrz B., działając na podstawie art. 104 K.p.a. i art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa wodnego. odmówił uwzględnienia wniosku J. K. w przedmiocie uregulowania spływu wody na działkach nr 5160, 5161 i 5162 położonych w H. Organ ustalił, że działka nr 5160 będąca własnością J. K. od strony południowej sąsiaduje z drogą gminną 5161. Działka ta oddziela działkę 5160 od działki 5162 stanowiącej własność H. i J. P. Do wysokości istniejącego utwardzonego podwórza na działce 5160 koleiny drogi – działki 5161 – są utwardzone płytami chodnikowymi i resztkami asfaltu, natomiast pośrodku znajduje się pas zieleni. Na pozostałej długości droga jest nieutwardzona i stanowi dojazd do pól. Droga 5161 jest obniżona w stosunku do działek 5160 i 5162. Spływ wody na działce 5160 ukształtowano w kierunku wschodnim oraz południowym, na działkę 5161. Z kolei działkę 5162 ukształtowano ze spadkami w kierunku wschodnim, do drogi powiatowej, oraz w kierunku północnym, do drogi 5161. W toku oględzin działek 5160, 5161 i 5162 stwierdzono, iż mimo obfitych opadów w dniach poprzednich brak jest zastoisk i wypływów wody. Przeprowadzone na potrzeby postępowania oględziny, przesłuchanie stron i świadków oraz analiza mapy zasadniczej dały organowi podstawę do konkluzji, że działka nr 5160 będąca własnością J. K. nie jest zalewana przez wody spływające z działki 5162 stanowiącej własność H. i J. P.. Przytaczając końcowo treść art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. organ wywiódł, iż nie zaszły wskazane w nim okoliczności. Rozpoznając ponownie sprawę wskutek wniesionego przez J. K. odwołania SKO, decyzją z dnia [...] października 2009 roku, nr [...] uchyliło w całości decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 roku i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ zwrócił uwagę, że nie poczyniono ustaleń niezbędnych do zweryfikowania, czy w sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Podkreślono, że nie rozstrzygnięto, do jakiej zmiany stanu wody doszło na działkach objętych postępowaniem i jakie ewentualne szkody zmiana ta wywołała. Okoliczności te, zdaniem organu II instancji powinny zostać wskazane we wniosku i stanowić punkt wyjścia postępowania dowodowego. Tymczasem z akt sprawy nie sposób ustalić, w jaki sposób kształtował się stan wody na ww. działkach, tj. jaki był jego stan wyjściowy i jakim ewentualnie zmianom uległ. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła H. P. z żądaniem jej uchylenia. Zdaniem skarżącej nie nastąpiła zmiana stanu wody na działce nr 5162, brak jest szkody na działce nr 5160 /wł. J. K./ i dlatego nie znajduje zastosowania art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne /Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 212 ze zm./. Zaskarżona decyzja zmierza do biurokratycznego przedłużania postępowania – i taki cel "przyświeca" wnioskodawcy – mimo zebrania w sprawie "całokształtu" materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i również powołało się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Stosownie do tego przepisu Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że decyzja ta dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania, bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności /art. 145 § 1 powyższej ustawy/. Oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że jest ona dotknięta naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też należało ją uchylić. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wniesienie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wynika to z art. 15 K.p.a., który ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcia organu odwoławczego są więc przede wszystkim merytoryczne – a takimi będą decyzje podejmowane w myśl art. 138 § 1 pkt 1 i 2, zd. pierwsze. Natomiast drugim rodzajem rozstrzygnięć tego organu są decyzje kasacyjne przewidziane w art. 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2 K.p.a. Na podstawie ostatnio wymienionego przepisu art. 138 § 2 K.p.a. – i wskazanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji – organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną połączoną z przekazaniem sprawy indywidualnej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, tylko wówczas, gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Z treści powyższego przepisu wynika również, że organ odwoławczy przekazując sprawę może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze przedmiotu zwraca się konsekwentnie uwagę, że korzystanie z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie może być stosowane przy posługiwaniu się wykładnią rozszerzającą /por. G. Łaszczyca w: G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz "Postępowanie administracyjne ogólne" C.H. Beck W-wa 2003, s. 748/. Żadne inne wady niż konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ I instancji, nie upoważnia do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Uzasadnienie dla takiego poglądu znajduje się chociażby w treści art. 136 k.p.a. Przepis powyższy stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to jednocześnie, że przy wydawaniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy powinien rozważyć, czy istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 K.p.a., zaś w przypadku braku takich podstaw, powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazać z jakich przyczyn nie zastosował w/w przepisu /por. wyrok SN z dnia 9.06.1999 r., III RN 7/99 – OSNAPiUS 2000/9/338/. W przedmiotowej sprawie organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podał przyczyn wyłączających możliwość zastosowania art. 136 K.p.a., co niewątpliwie utrudnia kontrolę tej decyzji. Lektura akt administracyjnych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę i uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie zapoznał się wnikliwie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, zbyt ogólnikowo ocenił stan faktyczny sprawy i stąd też sformułowanie w uzasadnieniu tej decyzji /w trzech punktach/ wskazań dla organu I instancji, a tym samym uznanie konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, nie zasługuje na akceptację. Przede wszystkim Sąd nie podziela poglądu organu odwoławczego, jakoby wnioskodawca J. K. nie wskazał do jakiej zmiany stanu wody doszło na gruncie. Już bowiem w piśmie z dnia 26 listopada 2005 r. skierowanym do Wójta Gminy D. wnosił o wyjaśnienie zmiany stosunków wodnych na działce nr 5161 przez właściciela działki nr 5162, ponawiając ten wniosek w piśmie z dnia 2 kwietnia 2006 r. /k. 51 i 50 akt organu I instancji/. Na marginesie nadmienić należy, że tak sformułowane żądanie przedstawiał J. K. – jak wynika z akt sprawy – w pismach kierowanych do różnych organów, w tym też do Wojewody, Rzecznika Praw Obywatelskich i innych. Z pism wnioskodawcy wynika również, że J. P. zmienił stosunki wodne na działce nr 5162 poprzez nasypanie ziemi i podniesienie terenu, co miało nastąpić podczas budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego, negatywnie wpływając na działkę nr 5160 /J. K./ i nr 5161, stanowiącą drogę /we władaniu Gminy D./; wspomina o tym ostatnio w odwołaniu. Nadto według twierdzeń wnioskodawcy wskutek opisanej przez niego zmiany stosunków wodnych przez właściciela działki nr 5162 na jego działce nr 5160 powstały szkody – zalane zostały płody rolne, cement, piwnica budynku mieszkalnego. Nie wydaje się też trafnym wskazanie organu odwoławczego /pkt 2/ na konieczność przeprowadzenia "kierunkowego postępowania dowodowego w zakresie przesłuchania świadków /w tym Pani T. B./", skoro organ I instancji ocenił w uzasadnieniu swojej decyzji m.in. kolejno zgłoszone /w piśmie z dnia 10.08.2009 r./ żądanie przez wnioskodawcę przesłuchania tej osoby. Wszystko to prowadzi do wniosku, że wskazanie na konieczność postępowania w trybie instancji i w rezultacie skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji przewidzianych w omówionym wyżej art. 138 § 2 K.p.a. nie było prawidłowe i nie odpowiada prawu. Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z powyższych rozważań. Respektując zasadę określoną w art. 12 K.p.a. winien więc wnikliwie zbadać i ocenić dotychczas zebrany w sprawie materiał dowodowy, wzywając wnioskodawcę do ewentualnego osobistego zrekapitulowania żądania /pochodzącego z 2005 r./ i dopiero wówczas ocenić, mając jednocześnie na uwadze przepis art. 136 K.p.a., w jakim zakresie niezbędne jest – czy też nie jest – prowadzenie postępowania dowodowego. Z wyłożonych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi cyt. wyżej orzeczono jak w sentencji.