II SA/Rz 95/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...]; II. uchyla decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] września 2003 r., Nr [...] oraz postanowienie Starosty S. z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; II SA/Rz 95/04 Uzasadnienie Przedmiotem skargi K. S. jest decyzja Wojewody P z dn.[...].01.2004r. Nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: K. S. decyzją Starosty S. z dn.[...].07.2003r. Nr [...] został uznany za bezrobotnego od dn.7.07.2003r. i przyznano mu zasiłek dla bezrobotnych od dnia 8.07.2003r. w wysokości 398,60 zł miesięcznie brutto. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał że strona została zarejestrowana w dn.7.07.2003r. w powiatowym urzędzie pracy, dokumentując okres zatrudnienia wynoszący 1 rok i 3 miesiące, a okres prawa do zasiłku ustalono mając na względzie to, że K. S. poprzednio pobierał taki zasiłek, a następnie po zakończeniu zatrudnienia trwającego krócej niż 365 dni ponownie się zarejestrował. W aktach sprawy zalega kopia świadectwa pracy wystawiona przez "C.-F." S. i S. sp. jawna w S. W. dokumentująca zatrudnienie K. S. w okresie od 10.03.2003r. do 20.06.2003r. Akta zawierają również oświadczenie strony datowane na dzień dokonywania rejestracji, z którego wynika, że K. S. w tym dniu m.in. jest zdolny i gotowy podjąć zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy oraz nie pobiera zasiłku chorobowego. Akta administracyjne wskazują, że organ zatrudnienia zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w S. W. o informację odnośnie sytuacji K. S. w aspekcie roszczenia o wypłatę zasiłku chorobowego. Zaświadczeniem z dn.26.08.2003r. ZUS Inspektorat w S. W. potwierdził, że K. S. pobrał po ustaniu zatrudnienia zasiłek chorobowy za okres od 1.07.2003r. do 7.07.2003r. Starosta S. postanowieniem z dn.[...].09.2003r. powołując się m.in. na dyspozycję art.145 § 1 pkt 5 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z dn.9.07.2003r.. W motywach tego postanowienia wskazano, że nie była znana organowi w dacie orzekania w dn.9.07.2003r. okoliczność, iż K. S. pobierał po okresie zatrudnienia zasiłek chorobowy. Starosta S. decyzją z dn.[...].09.2003r. Nr [...] uchylił własną decyzję z dn.9.07.2003r. Nr 638/2003 i orzekł o odmowie przyznania statusu bezrobotnego K. S. od dnia 7.07.2003r.. W uzasadnieniu tej decyzji, po opisaniu stanu faktycznego sprawy, starosta wskazał, że wyszły na jaw nowe okoliczności istniejące w dacie wydawania decyzji ostatecznej, a tą okolicznością miał być fakt pobierania zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia za okres od 1.07.2003r. do 7.07.2003r. Uznano wobec tego za zasadne uchylenie decyzji własnej z dn.[...].07.2003r. i orzeczono o odmowie uznania z dniem 7.07.2003r. K. S.za osobę bezrobotną. Od powyższej decyzji odwołał się K. S. wywodzący, iż w dniu swej rejestracji zgłaszał pracownikowi przyjmującemu dokumenty, iż jest ostatni dzień na zwolnieniu chorobowym. Nie poczuwając się do winy odwołujący wskazywał, że pozbawienie go statusu bezrobotnego oznacza utratę środków do życia. Wojewoda decyzją z dn.[...].11.2003r. Nr [...] uchylił decyzję Starosty S. z dn.[...].09.2003r., a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na przepis art.138 § 2 k.p.a.. Obszernie przytaczając stan faktyczny sprawy oraz podając przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego organ odwoławczy podzielił stanowisko I instancji, że zasadnym było wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie uznania K. S. za bezrobotnego i przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych. Uznano zarazem, że nie jest istotnym termin wypłaty uprawnionemu świadczenia zasiłkowego, formułując pogląd, iż "prawne znaczenie dla uzyskania statusu bezrobotnego posiada okres przysługiwania osobie ubiegającej się o ten status zasiłku chorobowego". Uchylenie decyzji uznano za zasadne jedynie z tego powodu, że starosta uchylając własną decyzję z dn.[...]07.2003r. nie rozstrzygnął w kwestii uprawnienia strony do zasiłku, a tym samym naruszono przepis art.151 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzuty odwołującego się uznano za gołosłowne w aspekcie informowania pracowników powiatowego urzędu pracy o przebywaniu w dniu rejestracji na zasiłku chorobowym, podając iż na tę okoliczność K. S. nie przedłożył żadnego dowodu. Organ przytoczył także ten element oświadczenia strony z dn.7.07.2003r., gdzie mowa jest o zdolności do podjęcia zatrudnienia, eksponując iż osoba uprawniona do zasiłku chorobowego w świetle ustawy z dn.25.06.1999r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. Nr 60, poz.636 ze zm.) nie jest zdolna do pracy. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta S. postanowieniem z dn.[...].11.2003r. Nr [...] powtórnie wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z dn.[...].07.2003r.. Następnie decyzją z dn.[...].12.2003r. Nr [...] organ I instancji orzekł w ten sposób, że uchylił decyzję własną z dn.[...].07.2003r. Nr 638/2003 oraz orzekł o odmowie przyznania statusu bezrobotnego K. S. od dn.7.07.2003r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu tej decyzji oprócz ponownego przytoczenia najważniejszych aspektów stanu faktycznego sprawy wskazano, że do organu zatrudnienia w dn.11.09.2003r. wpłynęło zaświadczenie z ZUS o pobraniu przez stronę zasiłku chorobowego za okres od 1.07.2003r. do 7.07.2003r. Uznano zatem, że bezrobotnym jest m.in. osoba, która nie nabyła prawa do pobierania zasiłku chorobowego. W podstawie prawnej powołano się na dyspozycję art.145 § 1 pkt 5 w zw. z art.151 § 2 pkt 2 k.p.a.. Decyzję tę doręczono stronie w dn.16.12.2003r. K. S. w dn.16.12.2003r. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. W. podanie określone jako "odwołanie od decyzji starosty Nr [...] z dn.[...].11.2003r.", podtrzymując w nim swą dotychczasową argumentację, wywodząc iż o fakcie przebywania na zasiłku chorobowym informował pracownika Powiatowego Urzędu Pracy w S. W. Odwołujący się wskazywał, że nie zna się na prawie, ale wnosi o uchylenie decyzji organu I instancji oraz wypłatę zaległego zasiłku z odsetkami. Opisaną na wstępie decyzją z dn.[...].01.2004r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dn.[...].12.2003r. Wojewoda przyjął, że odwołanie dotyczy decyzji z dn.[...].12.2003r., nie zaś niezaskarżalnego postanowienia z dn.[...].11.2003r. w przedmiocie jedynie wznowienia postępowania. Organ odwoławczy wywiódł, że w dniu wydawania źródłowej decyzji, tj. [...].07.2003r. nie był znany organowi I instancji fakt pobierania przez K. S. zasiłku chorobowego za okres od 1.07.2003r. do 7.07.2003r. II instancji uznała także, że fakt pobierania po ustaniu zatrudnienia zasiłku chorobowego jest istotną okolicznością faktyczną dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją z dn.[...].07.2003r. Analizując pojęcie osoby bezrobotnej w rozumieniu art.2 ust.1 pkt 2 lit. c ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wojewoda podtrzymał argumentację organu I instancji, że osobą bezrobotną nie może być ten, kto po ustaniu zatrudnienia pobiera zasiłek chorobowy. Zarzuty odwołującego się odnośnie informowania o swoim statusie w dacie rejestracji w PUP w S. W. ponownie uznano za gołosłowne i nie poparte żadnym innym dowodem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję wniósł K. S.. Skarżący jeszcze raz odwołał się do wcześniej przywoływanej argumentacji, wywodząc iż pominięto składaną przez skarżącego pracownikowi urzędu pracy ustną informację o pozostawaniu na zwolnieniu chorobowym w momencie rejestrowania się. Skarżący wskazał, że nie miał zamiaru oszukiwać o jeden dzień urzędu pracy, a z kolei miał świadomość konieczności zarejestrowania się do siedmiu dni od dnia ustania zatrudnienia. K. S. wywodził, że w takiej sytuacji pracownik dokonujący rejestracji winien nakazać przyjść mu dzień później celem dokonania rejestracji. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie, zwracając uwagę na ustawowe pojęcie osoby bezrobotnej, którą może być wyłącznie osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia, która nie pobiera m.in. zasiłku chorobowego. Organ wywodzi, iż skarżący pobierał zasiłek chorobowy, a nadto w dniu rejestracji nie był zdolny do podjęcia zatrudnienia z racji choroby. Argumentację skarżącego jakoby informował pracownika Powiatowego Urzędu Pracy o swym zwolnieniu chorobowym w dacie rejestracji uznano za gołosłowną, nie popartą żadnymi innymi dowodami. Wojewoda eksponuje nadto, że skarżący podpisał oświadczenie, iż jest zdolny do pracy i nie pobiera zasiłku chorobowego, a ponadto decyzje w zakresie statusu bezrobotnego mają charakter deklaratoryjny, w razie zaistnienia negatywnej przesłanki status taki nie przysługuje z mocy samego prawa. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, a więc zgodności z obowiązującym prawem, stosując środki i reguły tej kontroli określone ustawą z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd nie jest związany granicami skargi, uwzględnia także naruszenia prawa w niej nie wskazane. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Sąd ponadto stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny przewidziane w k.p.a. lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 2 i 3 Ppsa). Sąd uprawniony jest do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w graniach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). W przedmiotowej sprawie sąd doszedł do przekonania, że objęte sentencją wyroku decyzje i postanowienie zapadły z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Zważyć należy, że przedmiotem skargi jest objęta decyzja Wojewody z dn.[...].01.2004r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. z dn.[...].12.2003r. uchylająca we wznowionym postępowaniu decyzję tegoż organu z dn.[...].07.2003r. Nr [...] i orzekająca o odmowie przyznania statusu bezrobotnego K. S. oraz przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych. Postępowanie w tej sprawie zostało wznowione postanowieniem Starosty S. z dn.[...].09.2003r. i opierało się na przesłance wznowieniowej, określonej dyspozycją art.145 § 1 pkt 5 k.p.a.. W myśl cyt. przepisu wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Za tę okoliczność organy obu instancji powołują fakt pobierania przez skarżącego zasiłku chorobowego za okres od 1.07.2003r. do 7.07.2003r., czyli obejmujący także dzień, w którym skarżący dokonał rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. W. Okoliczność ta potwierdzona ma być zaświadczeniem ZUS Inspektorat w S. W. z dn.26.08.2003r. Wszystkie wydane w sprawie decyzje zasadzają się na założeniu, że K. S. nie informował pracownika urzędu pracy o fakcie pozostawania na zwolnieniu chorobowym w dacie rejestracji jako osoby bezrobotnej, zaś skarżący konsekwentnie podtrzymywał, że taką ustną informację w chwili dokonywania rejestracji udzielił pracownikowi organu I instancji. Należy wskazać, że postanowienie o wznowieniu postępowania w myśl art.149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zdaniem sądu kwestia złożenia przez skarżącego takiej informacji jest kluczowa dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy wznowieniowej, a organy obu instancji w praktyce zaniechały w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Przyjęto za pewnik, że K. S. takiej informacji organowi nie składał, nie przeprowadzono zatem żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie, naruszając zasadę prawdy materialnej, nakładającej w myśl art.7 k.p.a. na organ obowiązek podejmowania wszelkich, niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym celu należało chociażby przesłuchać pracownika Powiatowego Urzędu Pracy w S. W. który dokonał w dn.7.07.2003r. rejestracji skarżącego na okoliczność zgłaszania faktu przebywania przez niego na zwolnieniu chorobowym w dniu rejestracji. W odpowiedzi na skargę wojewoda eksponuje, że w dacie rejestracji K. S. pobierał zasiłek chorobowy. Czas, w którym K. S. pobrał (a to jest bezsporne) zasiłek chorobowy, nie został przez organy ustalony jednoznacznie. Z treści decyzji Wojewody z dn.[...].11.2003r. wynikałoby, że zasiłek ten skarżący nie pobierał w dacie rejestracji, ale że został mu wypłacony w okresie późniejszym. Tej kwestii organy także nie wyjaśniły, choć przesłanka wznowieniowa z art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. tak została sformułowana, że dowód istotny dla sprawy musiałby istnieć w dacie wydawania decyzji ostatecznej, nie zaś zaistnieć już po jej wydaniu. Samo więc pobranie zasiłku chorobowego po dacie wydania decyzji przez powiatowy urząd pracy o nadaniu statusu bezrobotnego i przyznanie zasiłku dla osoby bezrobotnej, a nie "pobieranie" takiego zasiłku jak w definicji osoby bezrobotnej z art.2 ust.1 pkt 2 lit. c ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nie mogłoby stanowić o podstawie do wznowienia postępowania. Sąd uchylił także decyzję Wojewody z dn.[...].11.2003r., albowiem doszedł do przekonania, że wydano ją z naruszeniem art.138 § 2 k.p.a.. Przepis ten stanowi podstawę dla organu odwoławczego do wydania tzw. decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ ten może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podstawą do jej wydania jest przekonanie organu odwoławczego, że w sprawie nastąpiły tego rodzaju naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.), które sprawiają, że można zasadnie postawić I instancji zarzut braku dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art.77 § 1 k.p.a.), a przez to wydaną decyzję należy ocenić jako przedwczesną. Z uzasadnienie decyzji organu odwoławczego próżno doszukać się stwierdzenia o braku dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Uzasadnienie to nie nawiązuje w żaden sposób do normy art.138 § 2 k.p.a., Organ odwoławczy podzielając w zasadzie pogląd organu I instancji o zasadności uchylenia decyzji ostatecznej Nr 838/2003 orzekł kasacyjnie, albowiem uznał, iż forma decyzji wznowieniowej nie odpowiada warunkom z art.151 k.p.a. . Zdaniem sądu w tym składzie jest to całkowicie motyw chybiony, jeśli chodzi o oparcie decyzji II instancji na podstawie art.138 § 2 k.p.a., jeśli organ odwoławczy miał wątpliwości co do prawidłowości orzeczenia, to mógł orzekać w tym zakresie reformatoryjnie. Przede wszystkim zauważyć należy, że jak to już wcześniej podkreślono, wydanie tego typu decyzji ma swoją wyraźną przesłankę, którą nie można interpretować w oderwaniu od wyraźnego brzmienia przywołanego art.138 § 2 k.p.a.. Organ odwoławczy nie wskazując wadliwości postępowania wyjaśniającego, nie podając zakresu w jakim wymaga ono uzupełnienia, naruszył zasadę dwuinstancyjności, rozumianą również jako prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia także w drugiej instancji oraz nakaz podejmowania niezbędnych kroków zmierzających do załatwienia sprawy (art.7 k.p.a.). Sąd uchylił także postanowienie Starosty S. z dn.[...].11.2003r. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Nr [...] tegoż organu z dn.[...].07.2003r., jako że wydanie decyzji kasacyjnej przez Wojewodę w dn.[...].11.2003r. nie uchylało już wydanego postanowienia o wznowieniu tego samego postępowania (postanowienie starosty z dn.15.09.2003r.). Inaczej mówiąc drugi raz wznawianie tego samego postępowania było zbędne. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji przeprowadzi dowód z przesłuchania pracownika Powiatowego Urzędu Pracy w S. W., który dokonywał rejestracji skarżącego na okoliczność zgłaszania faktu przebywania ostatni dzień przez skarżącego na zwolnieniu chorobowym, a od efektów tego środka dowodowego uzależniony będzie kierunek orzekania w sprawie. W sytuacji, gdy okaże się iż pracownik PUP w S. W. był informowany o takim fakcie w dacie rejestracji, brak będzie podstaw do wzruszenia w trybie wznowieniowym decyzji z dn.9.07.2003r. przyznającej zasiłek dla bezrobotnych. Z tego względu, uznając iż doszło do naruszenia art.7 i 77 § 1 k.p.a. sąd postanowił, działając na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa jak na wstępie. Określenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, znajduje uzasadnienie w dyspozycji art.152 Ppsa.