II SA/Rz 951/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego -skargę oddala- II SA/Rz 951/10 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...], którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] i jednocześnie nakazującą Z. W. zam. Ł., oś. [...] jako inwestorowi robót doprowadzenie balkonu o wymiarach 1.90m x 0.95m w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr 2923/3 położonej w Ł., do stanu poprzedniego, w terminie do 30 października 2010 r. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – zwana dalej P.b. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, iż na skutek wniosku Miejskiego Zarządu Budynków w Ł. (zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2010 r. kontrolę legalności zabudowy balkonu przynależnego do mieszkania własności Z. W. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Organ ustalił, że na działce nr 2923/3 w Ł. znajduje się budynek mieszkalny, wielorodzinny, czteropiętrowy, podpiwniczony. Do lokalu mieszkalnego będącego własnością Z. W., na II piętrze przedmiotowego budynku, przynależy balkon o wymiarach 1,80m x 0,95m, na którym prowadzona jest hodowla gołębi. Ustalono, że Z. W. dokonał zabudowy tego balkonu konstrukcją drewnianą, częściowo ażurową oraz płytą falistą przeźroczystą z tworzywa sztucznego. Zabudowa ta jest zamocowana do barierki ochronnej balkonu (balustrady) oraz do płyty balkonu piętro wyżej za pomocą dybli. Wysokość pomiędzy płytą balkonu na trzecim piętrze, a płytą balkonu zabudowanego wynosi 2,70m. Zabudowy tej dokonano w 2004 r. Podczas kontroli nie okazano pozwolenia na budowę na wykonany zakres robót budowlanych. W tej sytuacji decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z. W doprowadzenie zabudowanego balkonu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym do stanu poprzedniego poprzez dokonanie rozbiórki zabudowy balkonu o wym. 1,80m x 0.95m w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr 2923/3 położonej w Ł., do stanu poprzedniego, w terminie do 30 września 2010r. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że wykonane przez Z. W. roboty budowlane należy zakwalifikować jako roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego, na które wymagane jest pozwolenie na budowę (art. 3 pkt 7a P.b.). W związku z tym, że inwestor nie posiada pozwolenia na budowę organ nadzoru stosuje jeden z trybów przewidziany w art. 48 P.b., bądź w art. 50 i 51 P.b. W przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1, pkt 7 P.b. zgodnie z którymi właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo (pkt 1) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2). Z powyższego wynika, że organ obowiązany jest podjąć stosowne działania w razie stwierdzenia samowoli budowlanej, przy czym musi mieć na względzie art. 5 ust. 1 pkt 1b P.b., który stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Organ podniósł, że wykonanie zabudowy balkonu zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, na którym prowadzona jest hodowla gołębi powoduje znaczne uciążliwości i liczne skargi sąsiedzkie. Wykonane roboty budowlane naruszają także § 233 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe uzasadnia wydanie przedmiotowej decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 7 P.b. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. W. wniósł o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze względu na niezgodność z przepisami prawa tj. prawa budowlanego i kodeksu postępowania administracyjnego oraz o wstrzymanie jej wykonania. Zarzucił naruszenie art. 72 § 2, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wskazał, że w 2004 r. otrzymał zgodę E. D. – ówczesnego dyrektora Z.A.D.M. na wykonanie zabudowy. Zaprzeczył, jakoby hodowla 20 sztuk gołębi była uciążliwa dla mieszkańców i powodowała ich skargi oraz że narusza normy ochrony środowiska i interes społeczny obywateli. Podniósł, że większość balkonów w budynkach na oś. [...] zabudowana jest w podobny sposób, bez zezwolenia. A dokonana zabudowa nie narusza substancji obiektu, nie jest jego przebudową i nie wpływa na parametry użytkowe i techniczne budynku. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu I instancji i jednocześnie nakazał Z. W. zam. Ł., oś. [...] jako inwestorowi robót doprowadzenie balkonu o wymiarach 1,90m x 0,95m w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr 2923/3 położonej w Ł., do stanu poprzedniego, w terminie do 30 października 2010 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wykonane przez odwołującego się roboty budowlane polegające na zabudowie balkonu konstrukcją drewnianą, częściowo ażurową oraz płytą falistą przeźroczystą z tworzywa sztucznego, zamocowaną do barierki ochronnej balkonu (balustrady) oraz do płyty balkonu piętro wyżej za pomocą dybli, zostały przez organ I instancji prawidłowo zakwalifikowane jako roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego, na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji. Powołując definicję "balkonu" w potocznym znaczeniu, organ podniósł, że w wyniku wykonanych prac uległy zmianie parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego poprzez utworzenie w miejsce balkonu – pomieszczenia zabudowanego o określonych parametrach. Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane – do których zalicza się przebudowę – można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określono w art. 29-30. Przebudowa obiektu nie została wymieniona jako możliwa do zrealizowania na podstawie dokonanego zgłoszenia. W przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego, winien zastosować tryb art. 48 P.b., bądź art. 50 i 51 P.b. W przedmiotowej sprawie, jako że zabudowanie balkonu nie skutkuje powstaniem nowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b. nie prowadzi też do wybudowania nowej części obiektu budowlanego, zastosowanie ma procedura określona w art. 50 i 51 P.b. tj. zachodzi przypadek wskazany w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. – przebudowa bez wymaganego prawem pozwolenia. Z uwagi na fakt, że roboty budowlane zostały już wykonane, należało na podstawie art. 51 ust. 7 P.b. przeprowadzić procedurę określoną w art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 P.b. i wydać jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 P.b. W dalszej części uzasadnienia, cytując wyżej wymienione przepisy WINB wskazał, że organ obowiązany jest do podjęcia stosownych działań w razie stwierdzenia samowoli budowlanej. Stosując art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 należy mieć na względzie, że wydanie decyzji w tym trybie jest środkiem doprowadzenia stanu faktycznego do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i przepisami prawa. W tym celu organ rozważa jakie czynności należy wykonać, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Należy również mieć na względzie art. 5 ust. 1 pkt 9 P,b,, który wprowadza nakaz zapewnienia przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego lub jego części poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, a które mogą stanowić przeszkodę dla zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. W okolicznościach przedmiotowej sprawy utrzymanie na balkonie gołębi powoduje takie uciążliwości i ma negatywny wpływ na pozostałych członków wspólnoty mieszkaniowej, których balkony znajdują się na obszarze oddziaływania balkonu Z. W. Wykonane samowolnie roboty budowlane polegające na zabudowie balkonu, spowodowały naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich tj. członków wspólnoty mieszkaniowej. W rozpatrywanej sprawie, nie ma możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót, a jedyną drogą było zastosowanie dyspozycji z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. i nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Odpowiadając na zarzuty odwołującego się, wskazano, że organ I instancji nie naruszył przepisów prawa i orzekł na postawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazano również, że Z. W. miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Odnośnie zaś wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, organ II instancji podniósł, że wniosek nie znajduje uzasadnienia, bowiem zaskarżona decyzja jako nieostateczna nie podlega wykonaniu. Nadto dodał, że decyzję organu I instancji należało zreformować, bowiem nakazano nią przywrócenie do stanu poprzedniego, jednakże poprzez wykonanie rozbiórki. Jest to niezgodne z treścią art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., który nakazuje doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Skargę na tę decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. W., wnosząc o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze względu na niezgodność z przepisami prawa. Skarżący podkreślił, że przepisy prawa budowlanego nie zakazują zabudowy balkonu, a on w 2004 roku otrzymał zgodę Dyrektora Miejskiego Zarządu Budynków – E. D. na zabudowę balkonu. Wykonane roboty nie naruszyły charakteru i parametrów budynku takich jak: kubatura, powierzchnia, wysokość, długość, szerokość. W dalszej części wywiódł, że zarówno zabudowa balkonu, jak i hodowla 20 sztuk rasowych gołębi trzymanych w klatkach nie jest uciążliwa i nie ma negatywnego wpływu na ludzi mieszkających w sąsiedztwie. Zarzucił, że organ wydał błędną decyzję, opartą na niezgodnym z prawdą stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej skrótem P.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych, zgodnie z art. 134 § 1 powyższej ustawy, sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest zgodna z zasadami słuszności lub współżycia społecznego, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia wskazanego w tej ustawie naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Przepisem prawa materialnego, który został zastosowany wobec skarżącego był art. 51 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy. Stanowi on: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Wymieniony w cytowanym przepisie art. 50 ust. 1 określa w swej treści przesłanki wstrzymania robót budowlanych, co następuje w formie postanowienia, a takie w warunkach rozpoznawanej sprawy nie zostało wydane - prawidłowo – bowiem w stosunku do robót budowlanych już wykonanych zbędne jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania (czy też nakazywanie zaniechania dalszych robót lub udzielania pozwolenia na ich wznowienie). W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego powinien od razu wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź decyzję nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo przewidzianą w pkt 2-3 ust. 1 art. 51 ustawy. Wydając decyzję nakazującą skarżącemu doprowadzenie balkonu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr 2923/3 w Ł., do stanu poprzedniego, organ II instancji prawidłowo skorzystał z dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy i tym samym jego stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu, zasługuje na akceptację. Z ustaleń dokonanych zaskarżoną decyzją wynika, że skarżący wykonał zabudowę balkonu przynależnego do jego mieszkania na II piętrze budynku mieszkalnego wielorodzinnego, znajdującego się na działce nr 2923/3 w Ł. Polegała ona na zamontowaniu konstrukcji drewnianej, częściowo ażurowej oraz płyt falistych przeźroczystych z tworzywa sztucznego, zamontowanej do balustrady balkonu własnego i do płyty balkonu piętro wyżej za pomocą dybli. Pozostałe balkony przynależne do mieszkań w tym budynku znajdują się w obszarze oddziaływania powstałego wskutek zabudowy przez skarżącego balkonu, pomieszczenia zabudowanego, w którym skarżący prowadzi hodowlę rasowych gołębi (20 sztuk). Niesporne przy tym jest, że na wykonany zakres robót budowlanych skarżący nie posiadał pozwolenia na budowę (ani też nie dokonał ich zgłoszenia właściwemu organowi). Sąd in extenso podziela motywację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która przemawia za rozstrzygnięciem podjętym przez organ II instancji. Zakres wykonywanych przez skarżącego robót budowlanych, które bez wątpienia doprowadziły do zmiany parametrów użytkowych i technicznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr 2923/3 w Ł., trafnie sklasyfikowano jako przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy, a która niespornie zrealizowana została przez skarżącego w warunkach samowoli budowlanej. Organ ten słusznie też wskazał na treść unormowania zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, dokonując jednocześnie analizy i wyważenia interesu mieszkańców przedmiotowego budynku (w którym utworzono wspólnotę mieszkaniową), jak również interesu skarżącego (prowadzącego w pomieszczeniu powstałym w skutek zabudowy balkonu na II piętrze hodowlę gołębi rasowych). Akcentując, że obiekt budowlany należy użytkować zgodnie z przeznaczeniem (oczywistym jest, że w celach mieszkalnych nie mieści się hodowla gołębi rasowych), wyjaśnił również dlaczego przedłożył interes członków wspólnoty mieszkaniowej nad inne (tu interes skarżącego), w konsekwencji wyciągając zasadnie wniosek, iż nie jest możliwa legalizacja robót budowlanych wykonanych przez skarżącego. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona decyzja została oparta na niezgodnym z prawdą stanie faktycznym i wobec tego jest błędna. Ustalony stan faktyczny sprawy znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, który został oceniony zgodnie z regułami K.p.a. (art. 77 § 1 i 80), prowadząc do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Należy podkreślić, że uzyskana jakoby przez skarżącego zgoda ówczesnego dyrektora "ZADM – zarządcy bloku" (w 2004 r.) na zabudowę balkonu, nie jest wystarczająca do rozpoczęcia robót budowlanych i w związku z tym dla oceny legalności wykonanej zabudowy nie ma żadnego znaczenia. Również stanowisko lekarza weterynarii i przedstawiciela Inspekcji Sanitarnej w Ł. nie daje żadnych podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. W rezultacie Sąd nie znajduje powodów do usunięcia tej decyzji z obrotu prawnego. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.