II SA/Rz 951/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. O., M. O., S. O. i T. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 951/12 Uzasadnienie Przedmiotem skargi M. O., T. O., S. O. i A. O. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO, Kolegium) z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W podstawie prawnej powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61 a oraz art. 144 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.). Z akt sprawy oraz postanowienia wynika, że wnioskiem z dnia 15 czerwca 2012 r. M. O. działając imieniem własnym oraz jako pełnomocnik T. O., S. O. oraz A. O. – zwróciła się do Starosty Powiatu [...] o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia czynszu dzierżawnego za nieruchomości położone w M. przy ul. D., zabudowane blokami mieszkalnymi. W obszernym uzasadnieniu przedstawiona została historia działań i postępowań inicjowanych przez członków rodziny O. zmierzających do odzyskania nieruchomości, która nie była im, a właściwie ich poprzednikom prawnym nigdy zabrana. Starosta Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia czynszów dzierżawnych. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy wniosek należy do zakresu prawa cywilnego i brak jest przepisu prawa materialnego, z którego wynikałaby kompetencja administracji do ustalenia co do zasady lub w drodze wyjątku - w odniesieniu do np. szczególnych rodzajów nieruchomości, czynszów dzierżawnych lub wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z cudzej nieruchomości. Na tle art. 61 a § 1 k.p.a. wyjaśnił, że organ odmawia wszczęcia postępowania również z innych uzasadnionych przyczyn. Starosta powołując się na linię orzecznictwa sądów administracyjnych naprowadził, że inne uzasadnione przyczyny to takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W zażaleniu M. O., działając w imieniu własnym i jako pełnomocnik T. O., S. O. oraz A. O. - nie zgodziła się ze stanowiskiem organu. Szczegółowo opisała proces dochodzenia zwrotu bezprawnie zabranych nieruchomości i wniosła o uchylenie w/w postanowienia oraz zobowiązanie Starosty do załatwienia spraw własnościowych nieruchomości znajdujących się przy ul. D. i Ł. w M. SKO postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., opisanym na wstępie - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyjaśniło, że przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być także przeszkoda przedmiotowa, jeśli w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno administracyjnej. Podobnie jak organ I instancji stwierdziło, że żądanie ustalenia czynszu dzierżawnego nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Natomiast analiza zebranego materiału dokonana przez Kolegium pozwala przepuszczać, że wnioskodawcy uważają, że to Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę winien płacić na ich rzecz czynsz za dzierżawę (użytkowanie) gruntów zabudowanych blokami mieszkalnymi. Naprowadziło, że nawet jeśli stroną takiej umowy jest organ administracji to powyższe nie przesądza, że jest to sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 k.p.a. W obszernej skardze na to postanowienie M. O. działając w imieniu własnym oraz reprezentując swe rodzeństwo – T. O., S. O. i A. O. podniosła, że stan faktyczny sprawy przedstawiony przez Kolegium jest niezgodny ze stanem, jaki ustalił Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], w związku z wnioskiem z dnia 28 maja 2005 r. W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie zaistniała powaga rzeczy osądzonej z uwagi na wyrok Sądu Wojewódzkiego w R. z dnia 29 lutego 1980 r., sygn. akt [...] o zasądzeniu od [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego na rzecz A. O. odszkodowania. Wskazali, że w tym wyroku stwierdzono, że z nieruchomości A. O. został zajęty teren w odległości 150 metrów od ul. T. do ul. P. Z tego terenu część wykupiono (wywłaszczono) aktem notarialnym z dnia 27 maja 1983 r., Rep. A. [...] działkę nr 1976/25, w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, a pozostały teren został "przywłaszczony" przez Skarb Państwa bez tytułu prawnego. Dlatego zdaniem skarżących brak było podstaw prawnych do uwłaszczenia, (co dało początek ich roszczeniu). Nadmienili, że Skarb Państwa nie ma również tytułu prawnego do parceli katastralnej nr 615/1 z Lwh [...] w rejonie ul. Ł. – N. SKO odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziło, że sprawa nie ma charakteru administracyjnego – dlatego też nie wypowiadało się w przedmiocie właściwości organu, do którego należałoby kierować roszczenie skarżących o czynsz. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpatrzeniu sprawy w powyższym aspekcie Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że wbrew oczekiwaniom skarżącej reprezentującej swoje rodzeństwo, Sąd oceniał legalność jedynie zaskarżonego postanowienia i mógł orzekać jedynie w granicach sprawy i w ramach kompetencji przyznanych przez ustawodawcę. Zbyt daleko idące było oczekiwanie, że wyrokiem w tej konkretnej sprawie tut. Sąd "załatwi" wielowątkowe roszczenia skarżących, które dotykają zresztą nie tylko prawa administracyjnego ale przede wszystkim – jak wynika z lektury składanych pism i skargi – prawa cywilnego. Analizując treść wniosku z dnia 12 czerwca 2012 r. nie budzi wątpliwości Sądu, iż M. O. działając w imieniu własnym oraz swego rodzeństwa domagała się "wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia na rzecz spadkobierców A. O. i T. O. – czynszów dzierżawnych zgodnie z obowiązującym prawem". Uzasadnieniem tego żądania miała być okoliczność, że Skarb Państwa i Gmina Miejska [...] zajęły bezprawnie "nieruchomość pod wieżowcami w M., przy ul. D. objęte KW [...], cd KW [...], stanowiące działki powstałe z części parcel gruntowych pgr 611, 621/8 i 621/4. Wbrew stanowisku, że zostały one wywłaszczone, zdaniem osoby formułującej podanie, teren ten stanowi przedmiot prawa własności spadkobierców A. O., którzy mają prawo czerpać z niego należne korzyści. Jak wskazano we wniosku – nieruchomości te nie zostały objęte orzeczeniem PWRN w R. z dnia [...].12.1956 r., ani nie zostały wywłaszczone aktem notarialnym Rep. A. [...] z dnia 27.05.1983 r. w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12.03.1958 r., co wynikać ma m.in. z wyroku Sądu Wojewódzkiego wydanego w sprawie o sygn. akt [...] z dnia 29.02.1980 r. z powództwa ojca skarżących A. O. przeciwko [...] PB. Przed sformułowaniem żądania wniosku powołane zostały pisma, postanowienia i decyzje organów administracji różnego szczebla wydane w różnym czasie i przedmiocie. Następnie przedstawiony został stan faktyczny, który wykazywać miał tytuł prawny skarżących do nieruchomości, których dotyczyło podanie oraz historia władania nimi. Opisane także zostały działania administracji związane z zawładnięciem wskazanymi działkami, stanowisko skarżących i dowody, które miały je popierać – m.in. wyrok Sądu Wojewódzkiego wydany w sprawie o sygn. akt [...] z dnia 29 lutego 1980 r. wraz z uzasadnieniem. Załączone zostały także kopie szeregu powoływanych w podaniu dokumentów. Nie ulega wątpliwości, że Starosta Powiatu [...] prawidłowo ocenił co było intencją osób składających wyżej opisany wniosek i co zostało w nim wystarczająco jasno wyartykułowane. M. O. i osoby, które reprezentowała w oparciu o przedstawione pełnomocnictwa domagali się "ustalenia" na swoją rzecz czynszów dzierżawnych za nieruchomości wyżej wymienione, których według ich wskazań są współwłaścicielami, a które mimo, iż nie zostały wywłaszczone, nie są w ich posiadaniu. Niezależnie od tego jak można ocenić powyższe żądanie w aspekcie norm prawa cywilnego, czy chodzi tu o zapłatę wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości, odszkodowania za bezumowne z nich korzystanie czy o ustalenie stosunku prawnego, wszystkie wymienione instytucje należą do prawa cywilnego i do rozstrzygania takich żądań właściwy jest sąd powszechny a nie organy administracji. Nie ma też przepisów szczególnych, które rozpoznanie takich spraw przekazywałyby do kompetencji organów administracji, co nie pozwala organom na prowadzenie i rozstrzyganie takich spraw. Ze złożonego podania jasno wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, dlatego organ, do którego je wniesiono winien postąpić stosownie do przepisu art. 66 § 3 k.p.a., a więc powinien wydać postanowienie w przedmiocie zwrotu podania wnoszącej je M. O. Na takie postanowienie służy zażalenie. Starosta [...] wydał natomiast postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r., którym działając w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu stwierdził, że wniosek dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia czynszu dzierżawnego. Instytucje dziarżawy oraz bezumownego korzystania z cudzej rzeczy należą do prawa cywilnego, zaś w systemie prawa administracyjnego brak jest przepisu prawa materialnego, z którego wynikałaby kompetencja administracji do ustalenia, co do zasady lub w drodze wyjątku w odniesieniu do np. szczególnych rodzajów nieruchomości, czynszów dzierżawnych lub wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z cudzej nieruchomości. Taką sytuację organy obydwu instancji orzekające w sprawie oceniły jako inne uzasadnione przyczyny, z których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, a o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu takie stanowisko w tym konkretnym przypadku jest błędne, ale naruszenie tego przepisu oraz art. 66 § 3 k.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Tylko w takim przypadku istniałyby podstawy do uchylenia przez Sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, o czym była mowa na wstępie. W każdym bowiem z w/w przypadków (w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. lub art. 66 § 3 k.p.a.) nie dochodzi do wszczęcia postępowania, organ obydwie sytuacje załatwia postanowieniem, na które służy zażalenie. Wbrew zarzutom zażalenia i skargi, organy administracji nie były uprawnione do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, której rozstrzygnięcia domagano się w podaniu, co przecież absolutnie nie oznacza, że żądanie to jest bezzasadne a tylko to, iż do jego rozpatrzenia nie są one właściwe. Nietrafnie skarżący utożsamiają instytucję powagi rzeczy osądzonej, która tak na gruncie prawa administracyjnego jak i cywilnego oznacza, że konkretna sprawa – taka właśnie jakiej rozstrzygnięcia domaga się strona – została już wcześniej prawomocnie (ostatecznie) rozstrzygnięta. Na gruncie procedury cywilnej – zgodnie z art. 366 Kodeksu postępowania cywilnego wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze sprawą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Ustalenia dokonane przez sąd powszechny (tu Sąd Wojewódzki) w sprawie sygn. akt [...] zawarte w uzasadnieniu tamtego wyroku z dnia 29.02.1980 nie mają dla organów administracji, które wydały postanowienia żadnego znaczenia, bo – jak wyżej wskazano - organy te nie były uprawnione do rozstrzygania merytorycznego przedmiotowej sprawy. Zupełnie inne niż to wynika z treści złożonego wniosku – jak to uczyniono w skardze – formułowanie i precyzowanie o co właściwie chodziło skarżącym w podaniu, nie może aktualnie odnieść zamierzonego skutku, skoro z treści wniosku z dnia 12 czerwca 2012 r. jasno wynikało, czego strony się domagały. To zgłoszone we wniosku żądanie musiało być ocenione przez organy najpierw pod kątem, czy może być w tym przedmiocie wszczęte i prowadzone postępowanie administracyjne. Z faktu wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przez Starostę nie można też wywodzić do jakiego podmiotu winny być kierowane roszczenia "o czynsz dzierżawny". W ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego Sąd nie jest uprawniony do oceny stanu faktycznego wskazywanego w skardze dotyczącego legalności korzystania z określonych nieruchomości ani zasadności roszczeń, na które wskazują skarżący. W świetle powyższego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.