II SA/Rz 953/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ SO (del.) Tomasz Smoleń Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję II SA/Rz 953/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] października 2009r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (dalej PWIS) po rozpatrzeniu odwołania R. K. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej PPIS) z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u R. K. choroby zawodowej: gruźlica płuc z pozycji 26 wykazu chorób zawodowych z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych. W podstawie prawnej organ podał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz § 8 ust. 1 oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869 zwane dalej rozporządzeniem) w związku z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. u. nr 132, poz. 1115). W odwołaniu zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych przez organ pierwszej instancji poprzez nieuwzględnienie całokształtu dokumentacji lekarskiej schorzenia i poszczególnych etapów leczenia z treści, których wynika, że istnieją przesłanki i okoliczności pozwalające na przyjęcie stwierdzenia, że istnieje u skarżącego choroba zawodowa. W oparciu o wymieniony zarzut wniósł o zmianę decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o stwierdzeniu istnienia choroby zawodowej ewentualnie o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podał, że nie jest okolicznością sporną, że od wielu lat jako kierowca samochodu sanitarnego pracuje w narażeniu zawodowym w Szpitalu Specjalistycznym w J. jak i wcześniej w Wojewódzkiej Kolumnie Transportu sanitarnego w K. Filia w J. Zaznaczył, że dla prawidłowej oceny materiału dowodowego należy uwzględnić wielokrotne kierowanie na badania specjalistyczne i leczenie na Oddziale Gruźlicy i Chorób Płuc SP ZOZ "Sanatorium" w G., gdzie rozpoznano gruźlicę płuca prawego w fazie nacieku i stosownie zastosowano odpowiednie leczenie. Wyraził przekonanie, że skoro w szpital w G. stwierdził jednoznaczne objawy gruźlicy, a choroba ta jest niewyleczalna, to całokształt dokumentacji lekarskiej pozwala na stwierdzenie istnienia choroby zawodowej w postaci gruźlicy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] uznał zarzuty odwołania za nieuzasadnione i wymienioną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że PPIS w [...] ustalił, że skarżący od 2 września 1976r. świadczy pracę na stanowisku kierowcy samochodu sanitarnego, a pracę wykonywał w narażeniu na czynniki mogące wywołać rozpatrywaną chorobę zawodową. Pierwsze objawy stanu chorobowego stwierdzono w kwietniu 2007r., a przeprowadzone badania wykazały zmiany chorobowe w płucach i strona była hospitalizowana z rozpoznaniem gruźlicy płuca prawego. Biegli Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w R. (dalej WOMP) orzeczeniem z dnia [...] marca 2009r. stwierdzili brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu podali, że rozpoznanie gruźlicy w trakcie hospitalizacji oparte było tylko na jednym rodzaju badań przy negatywnych wynikach pozostałych, a przeprowadzone przez biegłych badania nie wykazały "pewnych cech przebytej gruźlicy". Instytut Gruźlicy i Chorób Płuc w W. orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2009r. orzekł o braku możliwości rozpoznania choroby zawodowej, a przeprowadzone badania wykazały wyniki nietypowe dla gruźlicy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że dla stwierdzenia istnienia choroby zawodowej konieczne jest łączne zaistnienie następujących przesłanek: 1 strona cierpi na schorzenie określone w wykazie chorób zawodowych, co potwierdzili biegli; 2 była narażona w środowisku pracy na czynnik chorobotwórczy mogący stanowić potencjalną przyczynę wystąpienia choroby zawodowej; 3 zachodzi związek przyczynowy między narażeniem strony na czynnik chorobotwórczy występujący w środowisku pracy, a stwierdzona chorobą. W rozpoznawanej sprawie nie została spełniona pierwsza przesłanka, ale nie jest sporne wykonywanie pracy w narażeniu na czynniki chorobotwórcze. Opinie biegłych są dowodem szczególnym, gdyż organ administracji nie ma prawa badać ich prawdziwości i jest obowiązany dać im wiarę w zakresie medycznego rozpoznania choroby. Organ może badać opinie tylko pod względem zgodności ich treści z prawem. Opinie wydane w niniejszej sprawie orzekają o niemożności stwierdzenia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości faktu przebycia choroby przez stronę. Nawet wobec powyższych twierdzeń rozpoznanie choroby zawodowej u strony nie jest możliwe, bo zasada prawdy obiektywnej nie pozwala na jej domniemanie. Biegli w opiniach odnieśli się do stwierdzonej przez szpital choroby płuc. Organ wskazał na przepis intertemporalny zawarty w § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2009r. W skardze do Sądu skarżący R. K. zarzucił naruszenie i obrazę przepisów prawa materialnego, a w szczególności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869) w zw. z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania .... (Dz. U. nr 132, poz. 1115) przez nieuwzględnienie stwierdzonej w specjalistycznym badaniem gruźlicy płuc jako choroby zawodowej w postaci choroby zakaźnej i wniósł o uwzględnienie przedmiotowej skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z powodu naruszenia prawa, które miało wpływ na treść tych decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. W piśmie z dnia 10 marca 2010r. skarżący uzupełnił skargę. Podał, że Instytut w W. wydał opinię jedynie na podstawie analizy dokumentacji medycznej już istniejącej, a zdaniem skarżącego nie jest to przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego, o którym był pouczony w orzeczeniu lekarskim WOMP w R. nr [...]. Biegłą przyznał, że istnieją wątpliwości, co do rozpoznania gruźlicy, co nie stanęło na przeszkodzie uznaniu, że brak jest podstaw do rozpoznania gruźlicy płuc jako choroby zawodowej, a to budzi poważne wątpliwości, co do poprawności orzeczenia. Biegła nie wyjaśniła, dlaczego szybka i całkowita regresja zmiany w płucach nie jest typowa dla gruźlicy i takie odstępstwo winno być ocenione w oparciu o doświadczenie medyczne oraz literaturę fachową. Skarżący na poparcie własnych twierdzeń wskazał na orzecznictwo sądowoadministracyjne o sygn. akt II SA/Bd 598/09 i II SA/Bk 518/09. Brak spójnego i jednoznacznego uzasadnienia pozwala przyjąć, że orzeczenia te naruszają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przeprowadzenia i oceny materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem organy naruszyły przepisy proceduralne w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a stwierdzenie tego rodzaju naruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 235 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. nr 21, poz. 94 ze zm. zwana dalej w skrócie K.p.) za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Okolicznością bezsporną jest, że skarżący wykonywał pracę w ramach tzw. "narażenia zawodowego", jak również bezsporne jest, że gruźlica płuc wymieniona jest w wykazie chorób zawodowych zamieszczonym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869 zwane dalej rozporządzeniem) pod pozycją nr 26. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy skarżący istotnie był chory na gruźlicę płuc, bowiem jednostki orzecznicze medycyny pracy za niewystarczające uznały zdiagnozowanie przez SP ZOZ w G. na podstawie zdjęć rtg klatki piersiowej przy ujemnych wynikach pozostałych badań diagnostycznych (badanie bezpośrednie plwociny, posiewy plwociny) oraz diagnostyka mononuklearna oparta na technice PCR. W orzeczeniu z [...] marca 2009r. WOMP stwierdził, że przeprowadzone badania i konsultacje nie wykazały pewnych cech przebytej gruźlicy płuc i dlatego nie można w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości stwierdzić, że skarżący przebył zakażenie prątkiem gruźlicy. Natomiast orzeczenie Instytutu Gruźlicy i Chorób Płuc w W. jest tak lakoniczne, że trudno nawet odnieść się do jego treści sprowadzającej się do stwierdzenia, iż budzi wątpliwości rozpoznanie gruźlicy wobec całkowitej regresji ujawnionej w badaniu rtg klatki piersiowej zmiany w płucu prawym. Rację ma skarżący, że z opinii wydanej przez medyczną jednostkę orzeczniczą drugiego stopnia nie wynika, czy i jakie zostały przeprowadzone badania w celu stwierdzenia przebytej gruźlicy płuc u skarżącego. Zgodnie z § 7 ust. 2 wniosek o przeprowadzenie ponownego badania składa się w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego za pośrednictwem jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia zatrudniającego lekarza, który wydał orzeczenie. Już z normatywnej treści pouczenia o możliwości zaskarżenia orzeczenie jednostki medycyny pracy pierwszego stopnia wynika, że kieruje się na badania. Treść orzeczenia jednostki medycznej drugiego stopnia nie potwierdza dokonanie jakichkolwiek badań. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, co ma istotny wpływ na wynik sprawy. Wątpliwości dotyczą też formułowanych przez jednostek medycyny pracy wniosków, że w sposób niebudzący wątpliwości nie można stwierdzić, że skarżący przebył zakażenie prątkiem gruźlicy. Takie twierdzenie organu uprawnia do wnioskowania przeciwnego, że nie można też stwierdzić, że nie przebył zakażenia prątkiem gruźlicy. Organ stwierdziły nadto, że badania i konsultacje nie wykazały pewnych cech przebytej gruźlicy, przy czym bliżej nie wyjaśniają, co należy rozumieć za "pewne cechy" świadczące o przebyciu gruźlicy. Z treści orzeczeń nie wiadomo też, dlaczego do stwierdzenia gruźlicy płuc niewystarczające jest oparcie diagnozy o zdjęcie rtg klatki piersiowej, które było wykonywane (być może, że nie tylko jedno) w takiej fazie chorobowej, że jednoznacznie potwierdzało istnienie schorzenia. Wreszcie organy nie podały, jaki wpływ na wynik badań i konsultacji mogło mieć zastosowane leczenie przeciwprątkowe oraz czy jest możliwa w wyniku przyjmowania odpowiednich leków szybka i całkowita regresja zmian w płucu. Wreszcie organy nie wypowiedziały się, czy zastosowane leki są typowe dla leczenia gruźlicy płuc. Nie do zaakceptowania w XXI wieku jest stwierdzenie, że pacjent został wyleczony zbyt szybko, a taki wniosek nasuwa lektura orzeczenia Instytutu Gruźlicy i Chorób Płuc w W. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zauważył istnienie wątpliwości orzeczniczych jednostek medycyny pracy, co do ustalenia przebycia gruźlicy przez skarżącego, ale zaniechał ich wyjaśnienia poprzestając na stwierdzeniu, że choroby zawodowej nie można domniemywać, a wiążące są opinie biegłych wydane w tym zakresie. Sąd uznał, że takie działanie organu narusza przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia zgodnie, z którym państwowy powiatowy inspektor sanitarny może uznać, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału dowodowego. Lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego, co wynika z § 6 rozporządzenia. Ocena wyżej wymienionych przesłanek dokonywana na podstawie dokumentacji medycznej, czy dokumentacji narażenia zawodowego winna być szczegółowo przedstawiona w orzeczeniu jak również z orzeczenia musi jasno wynikać, dlaczego na podstawie dokumentacji medycznej i wykonanych badań w orzeczniczej jednostce medycyny pracy nie można rozpoznać choroby zawodowej oraz w sposób zrozumiały wskazać powody takiego rozstrzygnięcia tym bardziej, że dla chorób wymienionych w pkt 26 wykazu chorób zawodowych nie zostały określone objawy chorobowe upoważniające rozpoznanie choroby zawodowej. Ustawodawca w § 6 rozporządzenia stworzył szeroki zakres środków dowodowych dla jednostek medycyny pracy, a wnioski podjęte na ich podstawie medyczne jednostki orzecznicze mają obowiązek wraz z uzasadnieniem podać w orzeczeniu. W ocenie Sądu szczególne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma dokumentacja medyczna sporządzona w specjalistycznym SP ZOZ w G. jak również leczenie, jakie zastosował ten szpital, dlatego też dokumentacja ta winna zostać włączona do materiału dowodowego sprawy i odpowiednio oceniona, co do czasu w jakim został sporządzona i zastosowanego leczenia. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ powołał rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). Rozporządzenie to wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008r. sygn. akt P 23/07 uznał, art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten wywarł skutki do wyżej powołanego rozporządzenia, gdyż było wydane na podstawie niekonstytucyjnej delegacji ustawowej. Trybunał orzekł, że uznane za niekonstytucyjne przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw, które nastąpiło w dniu 2 lipca 2008r. w Dz. U. nr 116, poz. 749. Zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji to jest 13 października 2009r. rozporządzenie z 2002r. już nie obowiązywało i nie mogło stanowić podstawy prawnej do orzekania. Powołanie nieobowiązującego aktu prawnego nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem organ w podstawie prawnej powołał przepisy obowiązującego rozporządzenia z 2009r. i całe postępowanie było prowadzone na podstawie przepisów obowiązującego rozporządzenia. Zawarcie w przepisach intertemporalnych rozporządzenia z 2009r. normy według, której czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne nie powoduje, że w tym zakresie obowiązuje rozporządzenie, które utraciło moc obowiązującą na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd uznał, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ skieruje na ponowne badania skarżącego jednostki orzeczniczej, a wydane orzeczenie oceni kierując się uwagami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku. Szczególną uwagę organ zwróci na sposób formułowania wniosków w zakresie oceny przebycia przez skarżącego gruźlicy płuc. Wnioski te mają być jednoznaczne, bowiem w braku możliwości kategorycznego wykluczenia, że skarżący chorował na gruźlicę płuc na podstawie całej dokumentacji medycznej w tym ze specjalistycznego szpitala w G. należy przyjąć, że skarżący chorował na gruźlicę płuc.