II SA/Rz 953/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. D. kwotę 50 zł /słownie: pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium), na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., określanej dalej jako u.p.z.p.), po rozpoznaniu odwołania S. D. i J. W. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych i dwóch osadników ścieków do obsługi projektowanych budynków mieszkalnych, na terenie działki nr ewid. 357 położonej w miejscowości S. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że A. J. wnioskiem z dnia 28września 2010 r. wystąpiła do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych i dwóch zbiorników na ścieki sanitarne. Organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja ta została uchylona decyzją SKO z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych i dwóch osadników ścieków do obsługi projektowanych budynków mieszkalnych, na terenie działki nr ewid. 357 w miejscowości S. gm. [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła J. W. i S. D. J. W. podniosła, że zwracała się o wyjaśnienie przebiegu granic na działce nr 357, która graniczy z jej działką nr 355 wyrażając obawy, że w związki z inwestycją właściciel działki nr 357 może blokować dostęp do jej posesji. S. D. zarzucił, że nie została uregulowana własność części działki nr 357, na której planowane są inwestycje budowlane, zaś sprawa dotyczy niezgodności granic terenu objętego inwestycją widniejącego na mapie ze stanem faktycznym. Pomimo to Wójt nie zajął się sporną kwestią gruntu. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i wskazało, że postępowanie w przedmiotowej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem/, a także przepisy k.p.a. Cytując wybrane przepisy procesowe stwierdziło, że rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, następnie zawiadomił je o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, realizując w ten sposób zasadę wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. W toku postępowania przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która składa się z części tekstowej i części graficznej. Wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji, zaś projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Spełniony został więc wymóg z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Odnosząc się natomiast do odwołań Kolegium stwierdziło, że chybiony jest zarzut dotyczący pozbawienia stron czynnego udziału w postępowaniu, gdyż przed wydaniem decyzji doręczono stronom zawiadomienia, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru pism. Co się zaś tyczy zarzutu ponownego ustalenia przebiegu granic między działkami, to decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o przebiegu granic działki, nie ustala tych granic, nie przesądza o lokalizacji obiektów budowlanych w stosunku do granic działki, nie rodzi prawa do terenu i nie narusza też prawa własności. W zakresie zarzutu J. W. dotyczącego ewentualnego blokowania dostępu do jej działki przez właściciela działki nr 357 SKO naprowadziło, że kwestia ta nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, gdyż działka nr 357 nie jest obciążona służebności drogową na rzecz działki nr 355 stanowiącej własność odwołującej się. Jeśli chodzi o granice terenu objętego planowaną inwestycją wskazane na załączniku graficznym do decyzji, to pokrywają się one z granicami działki nr 357, wskazanymi na mapie ewidencyjnej. Tym samym zarzut S. D., że teren planowanej inwestycji obejmuje też część działki nr 356 nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mają znaczenia podnoszone przez S. D. okoliczności dotyczące opłacania podatku od części działki nr 357, czy też opłacania podatku od drogi gminnej nr 370. Bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji są też zarzuty dotyczące projektowania linii gazowej, czy elektrycznej, jak też nielegalnego odprowadzania ścieków. Sprawa nielegalnego odprowadzania ścieków nie jest bowiem przedmiotem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W skardze na powyższą decyzję S. D. wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia podtrzymując zarzut, że urzędy nie dopełniły starań wyjaśnienia granic terenu objętego inwestycją budowlaną. Wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczy niezgodność granic terenu objętego inwestycją w miejscowości S., na mapie jako załącznik do decyzji budowlanej wydanej przez Urząd Gminy [...], ze stanem faktycznym. Zdaniem skarżącego część działki nr 357 oznaczona literami ABCDEJ jest częścią jego działki nr 356 i cześć ta nie była nigdy sprzedana, a nadto róg ten powstał z powodu planowanego dojazdu do działki nr 355, która to działka nie ma dojazdu. Zarzucił, że wydanie decyzji narusza prawo własności do terenu inwestycji, który to teren bezpodstawnie został zawłaszczony. Zarzucił też naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., gdyż nie udostępniono mu wglądu do materiałów w sprawie inwestycji budowlanej i nie umożliwiono zapoznania się z mapą ewidencyjną gruntów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, a odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziło, że są one powtórzeniem zarzutów odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesiono. I. Stan faktyczny jest bezsporny, o ile dotyczy wystąpienia przez A. J. z wnioskiem z dnia 28 września 2010 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych i dwóch zbiorników na ścieki sanitarne. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jednakże decyzja ta, w związku z odwołaniem wniesionym przez S. D., została uchylona przez Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Wójt Gminy, stosując się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu organu odwoławczego i eliminując wskazane uchybienia, po raz wtóry decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy działki nr 357 w miejscowości S. gm. [...], rozstrzygając m.in. o dostępie do drogi publicznej. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołań J. W. i S. D., utrzymana została w mocy rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi. II. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /u.p.z.p./, w szczególności art. 61 ust. 1, który określa pozytywne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z przepisu tego wynika, że prawo do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności prawo własności, nie stanowi warunku koniecznego do uzyskania decyzji pozytywnej. Co więcej, w myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. III. W realiach sprawy kwestie własnościowe stanowiły zasadniczy zarzut odwołania i skargi sądowoadministracyjnej, gdyż zdaniem S. D. część działki nr 357 oznaczona literami ABCDEJ, jest częścią jego działki nr 356. Organy obu instancji zarzutu tego nie uwzględniły i stwierdzić należy, że stanowisko to jest prawidłowe. W tym zakresie wskazać należy na przepis art. 63 ust. 2 u.p.z.p. i wynikające z regulacji tej "oderwanie" warunków zabudowy od prawa własności. Przepis ten oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie uzależniają bowiem wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy od wykazania się tytułem prawnym /np. prawem własności/ do terenu objętego wnioskiem. Potwierdzeniem tak rozumianego "oderwania" prawa własności do terenu w przypadku decyzji o warunkach zabudowy jest także unormowanie zawarte w art. 63 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości /podkreślenie Sądu/. Stąd też organy obu instancji w ramach niniejszej sprawy, nie były uprawnione do badania kwestii przebiegu granic pomiędzy działką nr 357, a działką nr 366 stanowiącą własność skarżącego. Dodać też należy, że w myśl przepisu art. 54 pkt 3 u.p.z.p., linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczane są na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego /art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p./. Zgodnie zaś z przepisem art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm./, prowadzenie tego zasobu należy do zadań starosty. Wobec tego mają rację organy twierdząc, że sprawy dotyczące powierzchni i przebiegu granic mogą być wyjaśnione wyłącznie przez Starostwo Powiatowe. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu /art. 10 § 1 k.p.a./. Wynika to z akt administracyjnych, a w szczególności dowodu doręczenia skarżącemu pouczenia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego /dowód doręczenia k. 35 akt adm./. Zauważyć też należy, że skarżący skorzystał z pouczenia składając pismo, które wpłynęło do organu w dniu 30 maja 2011 r. /k. 42/; odpowiedź Wójta datowana 8 czerwca 2011 r. doręczono skarżącemu w dniu 14 czerwca 2012 r. /k.44 akt adm./. Pomimo, że zarzuty sformułowane w skardze są nieuzasadnione, Sąd nie będąc związany granicami skargi /art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./, z urzędu uwzględnił nieprawidłowości w decyzji ustalającej warunki zabudowy, w zakresie dostępu działki nr 357 do drogi publicznej. W decyzji Wójta Gminy w zakresie komunikacji stwierdzono, że działka nr 357 ma dostęp do drogi publicznej nr [...] przez "drogę gminną niepubliczną nr 370" – punkt 2, ppkt 3) oraz lit. c) decyzji. Takie też sformułowanie zawarte jest w analizie stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji /k. 52 /. Określenie dostępu działki nr 357 do drogi publicznej w taki sposób pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją "dostępu do drogi publicznej" zawartą w art. 2 pkt 14) u.p.z.p., przez co należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wyjaśnienia więc wymaga, jaki status ma działka 370, w szczególności czy jest to droga gminna w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych / Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm./. Dopiero wyjaśnienie tej kwestii pozwoli na ocenę, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponieważ "dostęp do drogi publicznej" nie został wyjaśniony, dlatego zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 p.p.s.a.