II SA/Rz 954/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oczyszczenia pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w oparciu o art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej następnie k.p.a. po rozpoznaniu odwołania A. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] w przedmiocie nakazania oczyszczenia pasów przeciwpożarowych utrzymał ją w mocy. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej nakazał A. S.A. z siedzibą w W. wykonanie w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji obowiązku w postaci całkowitego oczyszczenia pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych nr [...] od km 52.050 do km 53.900 strona prawa (Leśnictwo [...]) oraz linii nr [...] od km 109.500 do km 110.300 strona prawa (Leśnictwo [...]). W podstawie prawnej wskazał § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm.) i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożyły A. S.A. wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie decyzji "orzekającej, że A. S.A. nie jest zobowiązana do oczyszczania pasów przeciwpożarowych", zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 7.06.2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 55 ustawy o transporcie kolejowym oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7.08.2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości (...). Argumentując swoje stanowisko strona odwołująca się wskazała na § 34 ust. 3 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563), który precyzyjnie określał podmioty zobowiązane do utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż obszarów leśnych wskazując w pkt 2, że obowiązek ten spoczywa na właścicielach linii kolejowych. Podkreśliła, że przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia MSWiA z 7.06.2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405), jak też rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7.08.2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości (...) nie wskazują podmiotów, które zobowiązane byłyby do utrzymania pasów przeciwpożarowych. Wynika więc z tego, że obowiązki te spoczywają na właścicielu lub zarządcy, ewentualnie na innym podmiocie, gdy zostały one przeniesione w drodze umowy cywilnoprawnej. Strona odwołująca się podkreśliła, że nie jest właścicielem ani wieczystym użytkownikiem gruntów, na których zlokalizowane są pasy przeciwpożarowe, jak też nie przejęła obowiązku ich oczyszczania w drodze umowy cywilnoprawnej. Spółka zwróciła uwagę, iż obowiązku w powyższym zakresie nie można wywieść także z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, który stanowi, że zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych obowiązani są spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Przepis ten bowiem wyraża generalną zasadę, której adresatami są podmioty korzystające z infrastruktury kolejowej. Z kolei regulacja art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którą zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe, zaś wysokość odszkodowania określa umowa stron nie nakłada obowiązku utrzymania pasów przeciwpożarowych, a daje jedynie zarządcy takie uprawnienie. Obowiązek taki spoczywa zaś na właścicielu lub zarządcy lasu, który może zlecić zarządcy odpłatne utrzymanie pasów. Składająca odwołanie powołała się także na art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach zobowiązujące właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Wskazała też na art. 29 tej ustawy nie dopuszczający zarządcy infrastruktury kolejowej do ruchu pojazdami silnikowymi po lesie. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uznał, iż odwołanie jest bezzasadne i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy kwestionowane nim rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji wskazał na § 38 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 7.06.2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...), zgodnie z którym lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Następnie powołał ust. 2 tego przepisu, wedle którego odpowiedzialnymi za wykonanie i utrzymanie poszczególnych rodzajów pasów przeciwpożarowych są podmioty określone w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym i ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Rodzaje i sposoby wykonywania takich pasów przez podmioty wymienione w tych aktach określają: rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7.08.2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywa-nia robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Komendant Wojewódzki PSP podniósł, że § 10 wskazanego rozporządzenia Ministra Środowiska z 22.03.2006 r. przewiduje cztery rodzaje pasów przeciwpożarowych w zależności od obiektów, od jakich oddzielają one lasy (pasy typu A, B, C oraz D). Podmioty właściwe do wykonania pasów przeciwpożarowych typu A, B i C wskazuje ustawa o ochronie przeciwpożarowej, zaś pasów typu D ustawa o lasach. Organ drugiej instancji podniósł, że ustawodawca przewidział także pasy przeciwpożarowe oddzielające obszary leśne od linii kolejowych, o których mowa jest w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7.08.2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości (...). W ocenie Komendanta Wojewódzkiego PSP należy uznać, że podmiotem odpowiedzialnym za ich wykonanie i utrzymywanie jest podmiot wskazany w ustawie o transporcie kolejowym tj. m. in. zarządca infrastruktury kolejowej. Obowiązek ten mieści się bowiem w ramach obowiązków ciążących na takim zarządcy z mocy art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, które obejmują utrzymywanie infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz zapewnienie ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska. Organ odwoławczy wyraził pogląd, iż także treść art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym nie wskazuje aby obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych ciążył na innym podmiocie niż zarządca infrastruktury kolejowej. Użyte w nim bowiem sformułowanie "ma prawo" nie niweluje obowiązku zarządcy infrastruktury kolejowej w tym zakresie. Przepis ten daje mu jedynie prawo do dysponowania nieruchomością sąsiednią w zakresie nim ustalonym. Regulacja ta dotyczy zatem warunków korzystania przez zarządcę infrastruktury z gruntów wzdłuż linii kolejowych celem prowadzenia prac niezbędnych dla bezpiecznego ruchu pociągów, w ramach których mieści się także wykonanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych. Komendant Wojewódzki PSP podniósł, że wskazane w odwołaniu art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach przewidują obowiązek wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych, jednak dotyczy to tylko pasów typu D. Natomiast powołany również w odwołaniu art. 29 ustawy o lasach stanowi jedną z ogólnych zasad bezpiecznego korzystania z lasu i nie obejmuje prowadzenia ruchu pojazdów silnikowych po lesie związanego z wykonywaniem przedsięwzięć w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W ocenie organu drugiej instancji, nałożenie objętych niniejszym postępowaniem obowiązków nie pozostaje także w sprzeczności z art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, bowiem strona odwołująca się jest ustawowym zarządcą pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych wyznaczonym jako podmiot zobowiązany i uprawniony do władania nieruchomościami gruntowymi na podstawie ustawy o transporcie kolejowym. Decyzję Komendanta Wojewódzkiego PSP z [...] sierpnia 2011 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. S.A. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania i zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 17 ust. 1, art. 55 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 7.06.2010 r. i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7.08.2008 r. przez przyjęcie, że zobowiązują ją one do oczyszczania pasów przeciwpożarowych. W uzasadnieniu strona skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto zwróciła uwagę na pismo Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lipca 2011 r., w którym nie uznano, że zarządca infrastruktury jest zobowiązany do urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej, co do zasady (jeśli ustawy nie stanowią inaczej) pod względem jej legalności, a zatem z punktu widzenia zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a. Zakres przedmiotowy tej kontroli obejmuje m. in. - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. - orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Sąd władny jest uchylić rozstrzygnięcie (decyzję, postanowienie) uchybiające prawu materialnemu, jeśli miało to wpływ na wynik sprawy, rozstrzygnięcie dotknięte wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania oraz wydane z naruszeniem innych przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli jest rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej utrzymujące w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, która nakazywała Spółce Akcyjnej A. wykonanie we wskazanym terminie ściśle określonych czynności mających na celu zapewnienie należytej ochrony przeciwpożarowej na określonych odcinkach linii kolejowych. Podstawa prawna skarżonej decyzji wskazuje § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, art. 17 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. W świetle natomiast art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: ustawiać zasłony odśnieżne (pkt 1), zakładać żywopłoty (pkt 2), urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (pkt 3). Ustalenie odszkodowania za ustawianie zasłon odśnieżnych, zakładanie żywopłotów, urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron (ust. 2). Jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (ust. 3). Natomiast § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej przewiduje, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej określają rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573) - pkt 1 oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości (...) - pkt 2. Dokładny sposób urządzenia pasów przeciwpożarowych znajdujących się w sąsiedztwie linii kolejowych wskazuje § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie odległości (...). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia podmiotu, na którym spoczywa obowiązek wykonania we właściwy sposób pasów przeciwpożarowych. Strona skarżąca podnosi, iż brzmienie powołanych wyżej przepisów, w szczególności art. 55 ustawy o transporcie kolejowym w żaden sposób nie wskazuje, by obowiązek w powyższym zakresie spoczywał na niej. Wywodzi to przede wszystkim z faktu, iż przepis ten posługuje się sformułowaniem "ma prawo", co jednoznacznie wyklucza przyjęcie istnienia obowiązku w tym przedmiocie. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, uznając, iż kwestionowana decyzja odpowiada prawu. Za takim stanowiskiem przemawia za tym brzmienie cytowanego wyżej art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym zarządca zobowiązany jest spełnić warunki techniczne i organizacyjne zapewniające m. in. ochronę przeciwpożarową. Obejmuje to więc z pewnością obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych w należytym stanie. Przepis ten stanowi, wystarczającą podstawę do przyjęcia, iż prawidłowo wskazany został adresat wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Natomiast art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym dotyczy możliwości korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową w celu prowadzenia niezbędnych dla bezpiecznego ruchu pociągów prac. Nie jest to jednak sprzeczne z twierdzeniem, że urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Zawarty w powyższej regulacji zwrot "ma prawo", odnosi się bowiem do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, tj. m. in. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 ww. ustawy obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Tym samym nie można z treści cytowanego przepisu (art. 55 ust. 1) wywodzić, iż zarządca ma jedynie prawo, a nie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Podkreślić w tym miejscu należy, że to ruch kolejowy stwarza zagrożenie pożarowe, a zatem logicznym jest, że to na podmiocie odpowiedzialnym za ten ruch i infrastrukturę z nim związaną spoczywa obowiązek podjęcia czynności mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przeszkodą do takiego stwierdzenia nie jest fakt, iż poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) wskazywało w § 34 ust. 3 pkt 2 w sposób jednoznaczny podmiot obowiązany do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych (właściciel linii kolejowych). Obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...) przewiduje w § 38 ust. 2, iż podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Kwestia podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych jest więc dzisiaj uregulowana tylko w ustawie (w niniejszym przypadku w ustawie o transporcie kolejowym). W takiej sytuacji zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, rozpoznające sprawę organy dokonały właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, nie naruszając przy tym unormowań proceduralnych. Z powyższych przyczyn Sąd na zasadzie przepisu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.