II SA/Rz 956/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi K. S. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących K. S. i M. S. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 956/11 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi K.S. i M. S.jest decyzja Wojewody [...] w [...] z 1.08.2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 10.06.2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, która zapadła w następujących okolicznościach. Wnioskiem z 17.08.2009 r. inwestor: P.T.C. (dalej "PTC" lub "inwestor") Sp. z o.o. z/s w [...] wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej PTC Sp. z o.o. nr [...][...][...] polegającej na budowie nowej wieży oraz zamontowaniu na niej systemu anten radiolinii i sektorowych, posadowieniu kontenera z urządzeniami technicznymi oraz wykonaniu linii zasilającej stacje wraz ze słupową stacją transformatorową, na działkach nr [...],[...] i [...] obręb [...] w [...]. Decyzją z 21.10.2009 r. nr [...], nr [...] Starosta [...] odmówił wnioskodawcy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w/w inwestycji. Wojewoda [...] decyzją z 7.12.2009 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z 31.12.2009 r. nr [...], nr [...] Starosta [...] ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w/w inwestycji. Również ta decyzja została uchylona decyzją Wojewody [...] z 5.02.2010 r., nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 30.03.2010 r., nr [...], nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił P.T.C. Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej PTC Sp. z o.o. nr [...] , tj. nowej wieży, systemu anten, kontenera na działce nr [...] oraz linii zasilającej stację wraz ze słupową stacją transformatorową na działkach nr [...], [...] w [...]. Decyzją z 30.06.2010 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 4.11.2010 r., sygn. akt II SA/Rz 783/10 uchylił decyzję Wojewody [...] z 30.06.2010 r., orzekając o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, że stanowisko Wojewody [...] o niezgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest prawidłowe, ponieważ obowiązujący na terenie planowanej inwestycji plan miejscowy dopuszcza na terenach rolnych budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, a przedmiotowa inwestycja należy do tego zakresu. Zwrócono przy tym uwagę na brak wyjaśnienia, czy w pobliżu inwestycji znajdują się miejsca, na którym możliwa jest lokalizacja zabudowy zagrodowej (mieszkaniowej) oraz jej wysokości uwzględniającej zapisy planu miejscowego jak i poziomu wiązki promieniowania emitowanego z anten w promieniu 70 m. Wobec tego polecono wyjaśnienie zapisu analizy stwierdzającego, że odległość miejsc dostępnych dla ludzi od środków elektrycznych anten powinna być większa niż 70 m. Istniały również wątpliwości co do obszaru oddziaływania inwestycji w zakresie działki nr [...]. Decyzją z 14.02.2011 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z 30.03.2010 r. przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] decyzją z 17.03.2011 r., nr [...], nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Jednak decyzją z 9.06.2011 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji z 17.03.2011 r. przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W aktualnie prowadzonym postępowaniu decyzją z 10.06.2011 r., nr [...], nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 z późn.zm.; dalej "P.b.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn.zm.; dalej "K.p.a."), zatwierdził projekt budowlany i udzielił P.T.C. Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej PTC Sp. z o.o. nr [...] tj. nowej wieży, systemu anten, kontenera na działce nr [...] oraz linii zasilającej stację wraz ze słupową stacją transformatorową na działkach nr [...],[...] w [...][...], określając warunki, jakie należy zachować przy jej realizacji, a wynikające z art. 36 ust. 1 i art. 42 ust. 2 i 3 P.b. Z uzasadnienia decyzji wynika, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z warunkami technicznymi i ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z 31 marca 2004 r. (Dz.Urz.Woj.Podk. [...]), co wynika z treści §36ust. 2 pkt 4 tego planu. Natomiast z analizy inwestycji wynika, że moc anten sektorowych oraz odległość miejsc dostępnych dla ludzi od ich środków elektrycznych położonych na wysokości 6,7m na poziomem terenu jest większa niż 70 m, a przez to nie kwalifikują się one do przedsięwzięć znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko. Określono również obszar oddziaływania inwestycji obejmujący działki nr [...],[...],[...],[...] /2, [...] /2, [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w [...][...]. Po rozpoznaniu wspólnego odwołania G.S. A.W., J.P., T.P., J. W. i .A. W. decyzją z 1.08.2011 r., nr I[...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze, przyjmując za podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy art. 28, art. 105 §1, art. 127 §1 i art. 138 §1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 P.b. W uzasadnieniu podkreślono, że osoby składające odwołanie nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu przepis art. 28 ust. 2 P.b. określa krąg stron postępowania o pozwolenie na budowę, do którego zaliczyć należy inwestora oraz właściciel, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. To ostatnie pojęcie zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 P.b. Mając na względzie powołane regulacje organ stwierdził, że nie będą posiadały statusu strony podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 P.b., których nieruchomości położone są poza obszarem oddziaływania inwestycji. W tych okolicznościach A..W., J.W., J.P., T.P.r, G. S.i A.W.nie mogli zostać uznani za strony postępowania administracyjnego, wobec czego postępowanie odwoławcze w zakresie ich odwołania należało umorzyć. Odrębną decyzją z 1.08.2011 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. M., K. S. M. S. A. S. Kr. S., M. N. Z. P. i B. S. Wojewoda [...] utrzymał decyzję Starosty [...] z 10.06.2011 r. w mocy, przyjmując za podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy art. 31 ust. 4, art. 35 ust 1 i 4 P.b. oraz art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. Przytaczając treść art. 35 ust. 1 P.b. organ odwoławczy przedstawił ciążące na właściwym w sprawie organie obowiązki przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Natomiast cytując przepis art. 32 ust. 4 P.b. przedstawił warunki wydania pozwolenia na budowę. Podkreślono przy tym, że w razie spełnienia wymogów wynikających z powołanych przepisów właściwy organ nie może odmówić wydania takiej decyzji. Wojewoda uznał, że do złożonego wniosku Spółka dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, teren inwestycji objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza budowę przedmiotowej inwestycji, co potwierdził również WSA w Rzeszowie w wydanym w sprawie wyroku z 4.11.2010 r., II SA/Rz 783/10. Wynika to z zapisu §36 ust. 2 pkt 4 planu miejscoweg. Stwierdzono również, że w obszarze oddziaływania inwestycji brak jest aktualnie zabudowy, a przepisy planu miejscowego nie określają parametrów takiej ewentualnej wnioskowanej inwestycji. Brak zabudowy uniemożliwił przy tym dokonanie oceny odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny. W nawiązaniu do wskazań zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z 4.11.2010 r. ustalono też, że działka nr [...] leży poza obszarem oddziaływania inwestycji, co wyłączało obowiązek wezwania jej właściciela do udziału w postępowaniu. Stwierdzono ponadto, że projekt budowlany uzyskał wymagane opinie i uzgodnienia, został opracowany przez uprawnione osoby, nie narusza on przepisów odrębnych, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Działka planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej przez drogi wewnętrzne, co do których nie ma obowiązku wykazania się prawem do korzystania z nich. Zachodziły zatem przesłanki do zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się: K. S., M.S. B.S., K. S., A.S. Z.P., M.N. oraz K.M., wnosząc do tut. Sądu skargę z żądaniem jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzja organu I instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzucają naruszenie praw amaterialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że przedłożone zaświadczenie o prawie do dysponowania drogą dojazdową do działki planowanej inwestycji było wystarczające do posiadania przez inwestora prawnie uregulowanego dojazdu do drogi publicznej, podczas gdy właściciele działki nr [...] nigdy nie wyrażali zgody na korzystanie z niej jako drogi dojazdowej. Nie zgadzają się z uznaniem przez organy planowanej inwestycji za sieć i urządzenie infrastruktury technicznej, podczas gdy w ich ocenie jest to obiekt budowlany w rozumieniu P.b., a także za możliwością realizacji inwestycji na działce nr [...], która według polanu miejscowego została przeznaczona jedynie jako teren rolniczy z możliwością zabudowy zagrodowej. W ocenie skarżących inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na obszar, na którym możliwe jest posadowienie zabudowy zagrodowej i przebywanie ludzi. Wydana decyzja nie spełnia ponadto wymogów art. 107 §1 k.p.a. przez ogólnikowe odniesienie się do zarzutów odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione. Postanowieniem z 3.11.2011 r. Sąd odrzucił skargi A..S K.S., B.S., Z.P., M.N.i Ka.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga K. i M. S. jest zasadna. Z tego powodu podlega uwzględnieniu, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 10 czerwca 2011 r. Uwzględnienie skargi następuje z innych powodów niż w niej wskazane, jednak w ramach kognicji, jaką sprawuje sąd administracyjny uchylenie skarżonej decyzji jest konieczne zawsze, gdy sąd stwierdzi naruszenia prawa wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarga M. i K.S.wskazuje na naruszenie przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisów procesowych, polegające na błędnym ustaleniu charakteru realizowanej inwestycji, a także art. 107 § 1 k.p.a. przez ogólne odniesienie się organu odwoławczego od zarzutów odwołania. W ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest nietrafny, gdyż w postępowaniu o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego organ nie stosuje tej normy prawnej. Zauważyć należy, że art. 61 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy odnosi się do sytuacji, gdy zostaje wydawana decyzja o warunkach zabudowy. Ta decyzja może być wydana tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W realiach sprawy rozpoznawanej przez Sąd sytuacja jest odmienna, gdyż dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem art. 61 ust. 1 pkt 2 (bardziej art. 54) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie był stosowany. Sąd nie podziela również stanowiska skargi co do sposobu kwalifikowania masztu antenowego telefonii cyfrowej jako obiektu budowlanego, a nie urządzenia infrastruktury technicznej, a także niedopuszczalności tej inwestycji w świetle postanowień planu Gminy [...], którym objęta jest działka nr [...]. Stanowisko Sądu w tej mierze jest konsekwencją wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 783/10. Wprawdzie po tym wyroku stan prawny będący podstawą orzekania uległ zmianie, jednak nie znaczy to, że przyjęty tam sposób rozumienia inwestycji objętej pozwoleniem na budowę stał się nieaktualny. Mimo tych uwag, Sąd stwierdza, że decyzja Wojewody [...] z dnia 1 sierpnia 2011 r., [...] narusza prawo, bo utrzymuje w mocy decyzję, która udziela pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Z akt sprawy wynika, że inwestor wskazuje dla działki nr [...] dostęp do drogi publicznej działką nr [...]. Z akt sprawy nie wynika, by działka [...] była drogą publiczną. Zatem powinien wskazać tytuł prawny do korzystania z działki jako drogi obsługującej teren budowy. Ponieważ prawo budowlane nie posługuje się pojęciem dostępu do drogi publicznej, to na użytek postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy sięgnąć do tego terminu w znaczeniu określonym w art. 2 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sięgnięcie do legalnie przyjętych w tej ustawie definicji "działki budowlanej" i "dostępu do drogi publicznej" jest możliwe i dopuszczalne w ramach przyjętych zasad wykładni prawa przez odwołanie się do argumentu systemowości prawa. Zatem pozwolenie na budowę może odnosić się do działki budowlanej czyli działki, która m.in. posiada dostęp do drogi publicznej. Z kolei przez taki dostęp należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W rozpoznawanej sprawie sprawa dostępu działki nr [...] do drogi publicznej nie została należycie wyjaśniona. Organ pierwszej instancji przyjmuje, że jest to droga o charakterze drogi wewnętrznej. Jednak to ustalenie jest kwestionowane przez skarżących, którzy w postępowaniu administracyjnym podnoszą ten zarzut, a na etapie skargi obalają stanowisko organu dołączając do niej kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w Krośnie z dnia 15 kwietnia 2011 r., [...], z treści którego wynika, że w skład działki nr [...] wchodzi nieruchomość prywatna, której właścicielką jest K.M. Nie wyjaśnienie tej okoliczności ma istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. Art. 34 ust. 3 pkt 3b prawa budowlanego stanowi, że projekt budowlany powinien zawierać stosowanie do potrzeb oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Zatem dostęp działki do drogi publicznej jest warunkiem wydania pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie ta kwestia jest niewyjaśniona, a to oznacza, że skarżone decyzje naruszają art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 34 ust. 3 pkt 3 b prawa budowlanego. Wskazana wada postępowania byłą przyczyną naruszenia przepisu art. 34 ust. 3 pkt 3 b w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego. W ponownym postępowaniu organy wyjaśnią status prawny działki nr 1693 oraz obsługę komunikacyjną działki nr [...]. Dopiero na tej podstawie będzie możliwe orzekanie o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.