II SA/Rz 957/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania ekspertyzy stanu technicznego budynku -skargę oddala- Przedmiotem skargi Spółki "A" w P. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] lipca 2011r., znak [...], nakazujące ww. Przedsiębiorstwu wykonanie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 3 zlokalizowanego przy ul. [...] w P., która powinna zawierać stwierdzenie dotyczące istniejących zagrożeń, zakres tych zagrożeń oraz wykazywać możliwość i sposób doprowadzenia w.w. nieprawidłowości do właściwego stanu technicznego i przedłożenie jej w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. W podstawie prawnej organ I instancji powołał art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwana dalej k.p.a. oraz art. 81 c ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zwana ustawą. Spółka "A" w P. w zażaleniu na postanowienie organu I instancji zarzuciło nieuwzględnienie, że nieruchomość stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej [...], która jako podmiot prawa powinna występować w obrocie prawnym oraz dokonanie rozszerzającej wykładni art. 70 ustawy skutkujące wydaniem nakazu na dowolnie wybrany podmiot – Spółkę, w związku z zawartą umową o administrowanie, ponieważ czym innym jest dokonanie kontroli technicznej obiektu budowlanego tzw. przeglądów okresowych, a czym innym wykonanie ekspertyzy technicznej budynku. Wymienionym na wstępie postanowieniem organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 81 c ust. 2 i ust. 3 ustawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie przed organem I instancji zostało zainicjowane pismem P.P. W czasie kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...] stycznia 2011r. stwierdzono następujące nieprawidłowości w stanie technicznym budynku: elewacja od strony ul. [...], podwórza oraz ściana szczytowa od ul. [...] posiada liczne duże ubytki, odparzenia i odspojenia tynków; balkony żelbetowe od strony ulicy Parkowej z widoczną korozją betonu w płytach balkonowych, brakiem wspornika ozdobnego, ubytkami w pozostałych wspornikach ozdobnych oraz pęknięciami; od strony podwórza trzy galeryjki przejściowe żelbetowe osadzone na wspornikach stalowych, usytuowane w poziomie parteru, I i II piętra z widoczną dużą korozją betonu w płytach balkonowych oraz ubytkami betonu w płycie, odsłonięciem zbrojenia płyt balkonowych oraz stopek wsporników z widoczną ich korozją; obróbki blacharskie gzymsu okapowego skorodowane; murłata podtrzymująca krokwie z widoczną korozją biologiczną z ubytkami, słupek podtrzymujący murłatę przegnity w całej wysokości; deski pełnego szalowania pod pokrycie dachowe na części dachu z dużą korozją biologiczną oraz załamane; część konstrukcji dachu przylega bezpośrednio do kominów; wentylacja grawitacyjna wywiewna klatki schodowej wykonana przez ścianę na strych. Ponadto z protokołów z przeprowadzonych okresowych kontroli utrzymania budynku wynikało, że elementy obiektu, które zostały poddane tej kontroli znajdują się w niewłaściwym stanie technicznym, a z protokołu kontroli przewodów kominowych z dnia 3 listopada 2010r. wynikało, że przewody kominowe i drzwiczki kominowe znajdują się w niewłaściwym stanie. Powyższe ustalenia uzasadniały wątpliwości do stanu technicznego całego budynku, co pozwalało na zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 81 c ust. 2 i 3 ustawy i nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu obowiązek dostarczenia w określonym terminie ocen technicznych lub ekspertyz. W rozpatrywanej sprawie bezspornym był fakt istnienia uszkodzeń i nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego, a ekspertyza ma stanowić materiał dowodowy, umożliwiający podjęcie organowi stosownej decyzji. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów na dzień 28 grudnia 2010r. nieruchomość stanowi własność osób fizycznych w ułamkowych wydzielonych częściach z wyodrębnieniem 3 lokali mieszkalnych, w pozostałej części niewydzielonej i lokalami mieszkalnymi stanowi własność Gminy Miejskiej P.. Zgodnie z umową z dnia [...] kwietnia 1998r., zawartą pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, a Spółką "A" w P. o sprawowanie zarządu częścią wspólną nieruchomości zleceniobiorca (przedsiębiorstwo) zobowiązał się do wykonywania zwykłego zarządu nieruchomością wspólną polegającego między innymi na dokonywaniu kontroli technicznej zgodnie z wymogami prawa oraz dokonywaniu bieżących napraw i konserwacji. W związku z tym, że zaskarżone postanowienie dotyczy opracowania ekspertyzy stanu technicznego, co wiąże się z kontrolą techniczną obiektu, biorąc pod uwagę zakres zlecenia Przedsiębiorstwo powinno być zobowiązane do jej wykonania, z uwagi na fakt, że pełni funkcję nie tylko administratora, ale także zarządcy budynku, który powinien poczuwać się do odpowiedzialności za stan sprawności technicznej budynku. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wskazał, że art. 70 ustawy nie był podstawą prawną zaskarżonego postanowienia. W zakresie dalszych zarzutów organ wskazał, że ustawodawca w Prawie budowlanym przewiduje system kontroli stanu technicznego obiektów budowlanych, a obowiązkiem przeprowadzani kontroli ustawodawca obciążył właściciela i zarządcę obiektu. W rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74 poz. 836 z późn. zm.) wskazano elementy dokumentacji technicznej użytkowania budynków mieszkalnych, do prowadzenia której zobowiązany jest właściciel lub zarządca obiektu. Do protokołów okresowych kontroli stanu technicznego zaliczają się opinie techniczne i ekspertyzy budynku. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Spółka "A" w P., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie - art. 81 c ust 2 ustawy przez błędną wykładnię przepisu i niewłaściwe zastosowanie poprzez skierowanie nakazu wykonania ekspertyzy do zarządcy zamiast do właściciela budynku, - art. 28 k.p.a. polegające na błędnym określeniu stron postępowania poprzez uznanie za nią Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] i równocześnie wybiórczo jedynie niektórych współwłaścicieli tejże nieruchomości Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 81 c ust. 2 ustawy, z którego stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w art. 81 c ust. 1 ustawy (uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego) obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, przy czym koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przesłanką wydania postanowienia zawierającego nakaz dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku, wydanego na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy jest powstanie uzasadnionych wątpliwości do stanu technicznego budynku, którego ekspertyza ma dotyczyć. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że stan techniczny budynku budzi uzasadnione wątpliwości. Skarżący nie kwestionował tego ani na etapie postępowania administracyjnego ani w skardze. Stan techniczny budynku obrazują zalegające w aktach administracyjnych protokoły kontroli, a w szczególności protokół kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] lutego 2011r. wraz z dołączoną dokumentacją zdjęciową. Analiza art. 81c ust 2 w zw. z ust. 1 ustawy prowadzi do konkluzji, że podmiotami, które mogą zostać obciążone obowiązkiem dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku są uczestnicy procesu budowlanego, a więc: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy lub robót budowlanych; właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zastosowanie alternatywy łącznej oraz brak wskazania jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien kierować się organ dokonując wyboru adresata tegoż obowiązku oznacza, że w tym zakresie odwołać się wypada do ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego zawartych w rozdziale 2 działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Zasady te określają podstawowe cechy i założenia postępowania administracyjnego oraz wskazują na wartości uznane przez ustawodawcę za mające kluczowe znaczenie dla systemu prawa jako całości oraz pełnią funkcję interpretacyjną, gdyż organy stosujące przepisy administracyjnego prawa materialnego muszą interpretować je w sposób zbieżny z zasadami ogólnymi. Zasada szybkości i ograniczonego formalizmu zawarta jest w art. 12 § 1. k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W zakresie wykładni art. 81 c ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy odwołać należy się także do stanowiska orzecznictwa w tym zakresie, aczkolwiek nie stanowi ono źródła prawa, to może mieć wpływ na kierunek działania organów administracji publicznej w sprawach powodujących rozbieżności interpretacyjne. Art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego wymieniając podmioty, na które mogą być nakładane obowiązki w nim przewidziane, pozwala organom na wybór adresata tego obowiązku. W sytuacji, gdy obowiązek może być nałożony na "właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego", organ może kierować się względami praktycznymi, wynikającymi z oceny, który z tych podmiotów lepiej zapewni wykonanie obowiązku, lub wobec którego można skuteczniej wyegzekwować wykonanie (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2008r., II SA/Po 384/07, LEX 5108876). Powyższe pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca formułując przepis art. 81 c ust. 1ustawy, pozostawił organowi wydającemu rozstrzygnięcie w sprawie prawo wyboru adresata obowiązku wynikającego z art. 81c ust. 2 ustawy, bowiem organ prowadzący postępowanie administracyjne, znając jego szczegóły, dokona tego wyboru w sposób adekwatny do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Pozostawienie więc wyboru adresata obowiązku określonego w art. 81 c ust 2 ustawy organowi, bez wskazania jakichkolwiek kryteriów wyboru tego adresata pozbawia Sąd dokonujący kontroli działalności administracji publicznej w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, możliwości oceny tego wyboru, o ile wskazany przez organ adresat obowiązku mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w tym przepisie, tj. o ile jest właścicielem, zarządcą, uczestnikiem procesu budowlanego i o ile wybór ten jest zgodny ze wskazanymi wyżej zasadami ogólnymi. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że skarżący sprawuje zarząd nad nieruchomością nr [...] zlokalizowaną przy ul. [...] w P. Jak wynika z zalegających w aktach administracyjnych sprawy dokumentów, w dniu [...] kwietnia 1998r. pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...], a Spółka "A" w P. zawarta została umowa zlecenia "o sprawowaniu zarządu częścią wspólną ww. nieruchomości". Zakres obowiązków ciążących na skarżącym w ramach tego zarządu określono w §. 1 i § 2 umowy. Z § 1 umowy wynika, że zleceniobiorca sprawuje zwykły zarząd nad nieruchomością wspólną i w zakresie tego zarządu mieszczą się wymienione w nim przykładowo czynności. Czynności zwykłego zarządu zleceniobiorca (skarżący) wykonuje samodzielnie bez uzgodnienia ze zleceniodawcą i są nimi m.in.: zawieranie umów o dostawę mediów, utrzymanie porządku i czystości, dokonywanie kontroli technicznych, dokonywanie bieżących napraw i konserwacji, a także podejmowanie innych czynności związanych z prawidłowym funkcjonowaniem nieruchomości. Poza zakresem zwykłego zarządu, który także wykonuje skarżący, ale po uzgodnieniu ze zleceniodawcą, znalazły się natomiast, również wymienione przykładowo, takie czynności jak: remonty kapitalne, zamiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej, udzielenie zgody na przebudowę, rozbudowę i adaptację. Powyższe prowadzi do wniosku, że wykonanie ekspertyzy technicznej budynku mieści się w ramach umowy zlecenia – zarządu zawartej pomiędzy skarżącym, a współwłaścicielami nieruchomości i jest to czynność, która nie przekracza zwykłego zarządu i mieści się w ramach innych czynności podejmowanych związanych z prawidłowym funkcjonowaniem nieruchomości - pkt 5 § 1 umowy. Wymienione wyżej okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że nałożenie obowiązku w przedmiotowej sprawie na Spółkę "A" w P. jest wyborem logicznym, uzasadnionym względami praktycznymi, okolicznościami niniejszej sprawy, zgodnym z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego i sprzyja szybkiemu załatwieniu sprawy. Przemawiają za tym takie okoliczności jak to, że wykonanie tego obowiązku mieści się w zakresie przedmiotu działalności skarżącego oraz mieści się w zakresie obowiązków skarżącego, jako zarządcy nieruchomości wynikających ze wskazanej wyżej umowy. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, że kolejność podmiotów wymienionych w art. 81 c ust. 2 nie jest przypadkowa. Na wysnucie takiej tezy nie pozwala zastosowanie wykładni literalnej, bo takie sformułowanie nie wynika wprost z treści wskazanego wyżej przepisu. Nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy nie ma także związku z tym, kto dopuścił się zaniedbań budynku. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity: Dz. U. 2011 r. Nr 45 poz. 236) w ustawie określone są zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy, gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, przy czym działalność w sferze użyteczności publicznej dotyczy m.in. gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi. Stosownie do uregulowania zawartego w art. 9 ust. 1. powołanej wyżej ustawy, jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Z odpisu KRS skażanego, zalegającego w aktach sprawy wynika, że jedynym wspólnikiem Spółki "A" w P. jest Gmina Miejska P.. Z ewidencji gruntów wynika natomiast, że większość udziałów w nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania przysługuje Gminie Miejskiej P. (669/1000), a w pozostałej części odrębna własność 3 wydzielonych lokali przysługuje osobom fizycznym. Niezależnie od powyższego w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 80 poz. 903). Stosownie do treści art. 19 tej ustawy, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Zgodnie z zasadami zarządu nieruchomością wspólną określonymi w kodeksie cywilnym, każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną (art. 200), przy czym do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli (art. 201). W tym miejscy podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie większość udziałów we współwłasności nieruchomości przysługuje Gminie Miejskiej P. Zarząd współwłaścicieli zostaje jednakże wyłączony w sytuacji kiedy jego wykonywanie powierzone zostanie zarządcy. Ustanowienie przez współwłaścicieli zarządcy nieruchomości upoważnia go do wykonywania uprawnień i obowiązków w zakresie wyodrębnionej części ich majątku (współwłasność nieruchomości), a zarazem wyłącza ich kompetencje do dokonywania czynności zarządu nieruchomością. Zarządca działa w miejsce współwłaścicieli i w ich sferze prawnej, wykonując w granicach udzielonej kompetencji ich uprawnienia i obowiązki (wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2001r., I ACa 754/02, Lex nr 142152). Z powyżej zacytowanych regulacji prawnych wynika, że zwykły zarząd nad sporną nieruchomością przysługuje Spółce "A" w P., jako spółce, w której całość udziałów przysługuje Gminie Miejskiej P. Niezależnie od tego współwłaściciele powierzyli jego sprawowanie skarżącemu na zasadach określonych w umowie zlecenia z dnia [...] kwietnia 1998r. Stąd też nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącej, że to współwłaściciele nieruchomości powinni być obciążeni obowiązkiem sporządzenia ekspertyzy technicznej. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. polegający na błędnym określeniu stron postępowania poprzez uznanie za stronę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] i równocześnie wybiórczo jedynie niektórych współwłaścicieli nieruchomości, bowiem kwestionowane postanowienie ma charakter dowodowy i na tym etapie postępowania nie wpływa na zakres praw i obowiązków pozostałych współwłaścicieli, a wspólnota brała udział w postępowaniu przed organem I i II instancji i nie mieści się w pojęciu wykonywaniu zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Uznając, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem, z przyczyn wyżej podniesionych, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.