II SA/Rz 958/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi H. K. i Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany granic i powierzchni działki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz skarżących H. K. i Z. K. solidarnie kwotę 60,34 zł /słownie: sześćdziesiąt złotych 34/100/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2006r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 i art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania H. K. i Z. K. od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że w pkt I decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r., Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] Miasta [...], w pkt II uwzględnił część zgłoszonych do projektu przez zainteresowane osoby zastrzeżeń, natomiast w pkt III odmówił uwzględnienia pozostałych uwag i zastrzeżeń. Po rozpoznaniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia, kwestionującego wykazany na opracowanej podczas modernizacji mapie ewidencyjnej przebieg granicy działki nr 966 z działką nr 969 oraz powierzchnię pierwszej z tych działek, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., Nr [...] utrzymał je w mocy. Ta ostatnia decyzja została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 października 2004 r., sygn. akt SA/Rz 2092/02 z uwagi na niezapewnienie udziału w tym postępowaniu osobom mającym przymiot strony (będącym właścicielami działki nr 969). Wydaną w ponownym postępowaniu decyzją z dnia [...] marca 2005 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił kwestionowaną decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2002 r. w punkcie (III.12) dotyczącym odmowy uwzględnienia zastrzeżeń wniesionych przez H. K. i Z. K. w zakresie powierzchni działki nr 966 oraz przebiegu jej granic na mapie ewidencyjnej, przekazując sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia. Wydając kasatoryjne rozstrzygnięcie organ odwoławczy zwrócił uwagę na wprowadzony z dniem 22 września 2004 r. art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nakazując ponowne rozpoznanie zgłoszonych przez H. i Z. K. zastrzeżeń przy uwzględnieniu jego brzmienia. W związku z powyższym, w dniu 2 czerwca 2005 r. Starosta przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której zgłaszający zastrzeżenia potwierdzili, iż nie zgadzają się z wykazanym na mapie ewidencyjnej przebiegiem granicy ich działki nr 966 z działką nr 969 stanowiącą drogę. Podkreślili, że szerokość tej ostatniej działki powinna wynosić 2,5m, nie zaś jak wykazano na mapie ewidencyjnej 3,5m. Wobec powyższych zarzutów Starosta zlecił dokonanie pomiaru sprawdzającego na gruncie. Został on wyznaczony na dzień 26 października 2005 r., jednak nie doszło do niego, bowiem strony nie wykazały zgodnie przebiegu granicy miedzy działką nr 966 a działką nr 969. W związku z powyższym organ II instancji odmówił uwzględnienia zastrzeżeń H. i Z. K. do projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] miasta [...]. Informacją z dnia 12 października 2005 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 10 listopada 2005 r. (Nr [...], poz. [...]) Starosta podał, że projekt wskazanego wyżej operatu stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. W piśmie z dnia 30 grudnia 2005 r. H. K. i Z. K. wnieśli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zażalenie na przewlekłe załatwianie ich sprawy przez Starostę. Uwzględniając treść art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przekazał to pismo Staroście do rozpoznania jako wniosek o zmianę w ewidencji. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Starosta [...] po rozpatrzeniu tego wniosku odmówił dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków obręb [...], miasto [...], powiat [...], polegających na zmianie granic i pola powierzchni działki nr 966. W odwołaniu od tej decyzji H. K. i Z. K. wnieśli o jej uchylenie, podnosząc, że nie występowali o wprowadzenie do ewidencji gruntów zmian, natomiast żądali jedynie wykazania w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym prawidłowych danych odnoszących się do ich działki. Zarzucili, iż część ich działki nr 966 tj. pas o szerokości około 50 – 80 cm włączony został bezprawnie do działki nr 969, przez co nastąpiło zmniejszenie powierzchni tej pierwszej. Utrzymując w mocy kwestionowaną odwołaniem decyzję organ drugiej instancji (decyzja z dnia [...] maja 2006r.) zwrócił uwagę na brzmienie art. 24a ust. 12 ustawy Prawo geodezyjne kartograficzne, wedle którego zarzuty do danych ewidencyjnych zgłoszone po upływie 30 dni od ogłoszenia informacji starosty w dzienniku urzędowym województwa, traktuje się jak wnioski o zmianę danych ewidencyjnych, a projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy podkreślił, iż pismo H. i Z. K. z dnia 30 grudnia 2005 r., w którym kwestionują oni powierzchnię działki nr 966 oraz wykazany na mapie przebieg jej granicy z działką sąsiednią nr 969 złożone zostało już po upływie przewidzianego w powołanym przepisie terminu, w związku z czym zasadnie organ pierwszej instancji uznał, iż stanowi ono w istocie wniosek o zmianę danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Dokonując analizy materiału dowodowego niniejszej sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaznaczył, iż przebieg granicy działki nr 966 z działkami nr 964/3 oraz nr 965 przyjęty został w oparciu o dokonany na gruncie pomiar, natomiast przebieg taki w odniesieniu do działek nr 966 i nr 969 zgodnie ze stanem wykazanym na obowiązującej przed modernizacją mapie ewidencyjnej. Na podstawie powyższego obliczona została powierzchnia działki nr 966 jako wynosząca 0,2328 ha. Jak wykazało przeprowadzone w sprawie postępowanie, granica miedzy tymi ostatnio wymienionymi działkami jest sporna, a w dniu 26 października 2005 r. nie została zgodnie wskazana przez strony. Ustalenie jej przebiegu może zatem nastąpić, w ocenie organu, w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości, nie zaś w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym. Organy prowadzące ewidencję nie mogą bowiem poprzez wprowadzanie do niej zmian decydować dokąd sięga prawo własności na gruncie, zwłaszcza gdy w przedmiocie tych kwestii brak zgodności zainteresowanych stron. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2006 r. złożyli H. i Z. K., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu zarzucili orzekającym w sprawie organom samowolne wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków zmian, które nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy. Organy nie uwzględniły przedkładanych przez nich w postępowaniu dokumentów w postaci aktu własności ziemi z 15.09.1976 r., wypisów z rejestru gruntów (z 22.12.1991 r. oraz z 24.05.2001 r.), jak też decyzji Wojewody z dnia 18.10.1978 r. Z dokumentów tych wynika jednoznacznie, iż powierzchnia działki nr 966 wynosi 25a. Błędnym było więc, zdaniem skarżących, zmniejszenie tej powierzchni na rzecz działki nr 969 (drogi), której szerokość wskutek tego wynosi obecnie 3,3m (poprzednio 2,5m). Nieuzasadnionym było, w ocenie skarżących, oparcie się organu na protokole sporządzonym przez spółkę "[...]" z dnia 19.11.2001 r., który nie został następnie podpisany, pominięcie zaś podpisanego w dniu 19.08.2005 r. przez władających działką nr 969 i działką nr 966 dokumentu wskazującego zgodny przebieg granicy między tymi działkami. Powyższe działanie organu stanowi również o naruszeniu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na niezastosowanie się do zaleceń zawartych w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w tej sprawie (z dnia 26 października 2004 r.), w którym to orzeczeniu sąd stwierdził, iż rejestr ewidencji gruntów nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza jej stan prawny zaistniały wcześniej. Zdaniem składających skargę, organy stworzyły sztuczny spór graniczny, bowiem nie istniał on do czasu wprowadzenia do ewidencji kwestionowanych przez nich danych. Skarżący zwrócili uwagę na niezasadne potraktowanie ich pisma z dnia 30 grudnia 2005 r. jako wniosku o wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację objętej skargą decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia przedstawia się w sposób następujący. H. i Z. K. ostatecznie precyzując wniosek domagali się wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany w zakresie granicy działki nr 966 od strony działki nr 969 stanowiącej drogę oraz powierzchni działki nr 966. Działki położone są w obrębie [...] Miasta [...]. Zdaniem wnioskodawców po przeprowadzeniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków część ich działki oznaczonej numerem 966 znalazła się w granicach działki nr 969, co spowodowało z kolei zmniejszenie jej powierzchni. Udowodniając swoje żądanie wskazali na dokumenty w postaci aktu własności ziemi z 15.09.1976 r., wypisów z rejestru gruntów (z 22.12.1991 r. oraz z 24.09.2001 r.), jak też decyzji Wojewody z dnia 18.10.1978 r. Z dokumentów tych wynika - zdaniem skarżących - iż powierzchnia działki nr 966 wynosi 25a i szerokość działki nr 969 (drogi) wynosząca 2,5 m, a nie jak obecnie 3,3m. Organ uznał, że wniosek nie może zostać uwzględniony, bowiem granica pomiędzy działkami nr 966 i nr 969 jest sporna, a organy prowadzące ewidencję nie mogą określać o zasięgu prawa własności na gruncie. Rozpoznając skargę należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że Sąd orzekający w niniejszym składzie aprobuje stanowisko organów, że przedmiotowa sprawa musi być rozpoznana, jako wniosek o zmianę w ewidencji gruntów. Decyzją z dnia [...].06.2002 r. Starosta Powiatu [...] (k-61 akt administracyjnych organu I inst.) między innymi zatwierdził operat opisowo kartograficzny ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] Miasta [...], uwzględnił zastrzeżenia do danych ewidencyjnych złożonych między innymi przez H. i Z. K. w zakresie dotyczącym granicy pomiędzy działką 890 i działką nr 1743 oraz nie uwzględnił uwag i zastrzeżeń między innymi H. i Z. K. dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działką nr 966 i nr 969 oraz powierzchni działki nr 966. Decyzją z dnia [...].08.2002 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (k-9 akt administracyjnych organu II inst.) utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Starosty [...]. Wyrokiem z dnia 26.10.2004 r., sygn. akt SA/Rz 2092/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...].08.2002 r., a w dalszej kolejności organ II instancji uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...].06.2002 r. W trakcie trwania niniejszego postępowania doszło do zmiany przepisów dotyczących zasad przeprowadzania modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Mianowicie do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne został - przez art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.04.141.1492) z dniem 22 września 2004 r. - dodany art. 24a. Przepis ten wszedł w życie z dniem 22.09.2004 r. i nie uchwalono przepisów przechodnich, które pozwalałyby w stosunku do spraw wszczętych przed wejściem w życie tej ustawy stosować przepisów dotychczasowych. W oparciu o przepis art. 24a ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej Pgik) Starosta [...] ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia 10.10.2005 r. informację o tym, że między innymi projekt operatu opisowo - kartograficznego modernizacji gruntów i budynków Miasta [...] obręb nr [...] odnośnie działek nr 966 i 969 stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informacja zawierała też pouczenie o możliwości zgłoszenia przez każdego, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym informacji, zarzutów do tych danych. W związku z faktem, że informacja Starosty została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym w dniu 10 listopada 2005 r. termin do zgłoszenia zarzutów upływał skarżącym z dniem 10 grudnia 2005 r. Poza sporem pozostaje, że w tym okresie czasu H. i Z. K. zarzutów do danych nie zgłosili. W takiej sytuacji pismo skarżących zawierające zarzuty pod adresem powierzchni działki nr 966 i przebiegu jej granicy datowane na dzień 30.12.2005 r. zostało na podstawie przepisu art. 24a ust. 12 Pgik potraktowane, jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach Sąd doszedł do przekonania, iż w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a. Przepis ten obliguje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Uszczegółowieniem wskazanej zasady jest art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dotyczy to problemu ustalenia granic przedmiotowych nieruchomości oraz - co jest wypadkową przebiegu granic - ich powierzchni. Obowiązkiem starosty prowadzącego ewidencję jest utrzymywanie jej w stanie aktualności, co następuje w drodze tzw. aktualizacji danych, na podstawie art. 20 Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 44 pkt 2 rozporządzenia z 21 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja danych obejmuje swoim zasięgiem również usuwanie przez organ prowadzący ewidencję popełnionych ewentualnych omyłek geodezyjnych. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika z jednej strony, że skarżący dysponują dokumentami potwierdzającymi fakt, że działka nr 966 przed przeprowadzeniem modernizacji gruntów miała powierzchnię 0,25 ha. Wynika to chociażby ze sporządzonego według stanu na dzień 24.09.2001 r. wypisu z rejestru gruntów (k-111 akt administracyjnych organu II inst.) czy wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 22.12.1991 r., znajdującego się na k-112 akt administracyjnych organu II instancji. Ze znajdującej się w aktach organu II instancji na k-113 kopii mapy ewidencyjnej wynika, że działka nr 969 stanowiąca drogę ma szerokość od 2,5 m do 3,0 m, w sytuacji kiedy zebrany w sprawie materiał dowodowy zdaje się potwierdzać, że obecnie szerokość ta może dochodzić do 3,5 m. Organy obu instancji nad tymi dokumentami przechodzą do porządku dziennego i w żaden sposób nie ustosunkowują się do nich. Organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego które wyjaśniłoby i odzwierciedliłoby na mapie, jak przebiegała granica między działkami nr 966 i nr 969 przed jej modernizacją i po jej przeprowadzeniu. Jeżeli granice te pokrywają się odmowa wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów byłaby zasadna, jeżeli jednak granice te nie pokrywają się to należałoby wyjaśnić skąd wzięło się przesunięcie granicy i czy nie jest to przypadkiem wynikiem omyłki geodezyjnej. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie zostało wyjaśnione stanowisko organu II instancji, że pomiędzy stronami zachodzi spór o przebieg granicy. Znajdujący się w aktach organu I instancji na k-56-57 protokół przyjęcia i okazania granic z 26.10.2005 r., na który powołuje się organ, wskazuje na spór o przebieg granicy na odcinku działek nr 965 i nr 969. Z protokołu wynika, że " wyznaczenie pkt C’ spotkało się z dezaprobatą". Punkt ten znajduje się na odcinku działki nr 965, a nie nr 966, a poza tym nie wiadomo kto się o umiejscowienie tego punktu spierał. Ponownie rozpatrując sprawę należy w pierwszej kolejności ustalić, czy granica pomiędzy działkami nr 966 i nr 969 przebiegała tak samo przed przeprowadzeniem modernizacji ewidencji gruntów i budynków i po jej przeprowadzeniu. Poczynione ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie na stosownym szkicu przebiegu granic, tak żeby ewentualna kontrola sądowoadministracyjna poczynionych ustaleń była możliwa. W przypadku stwierdzenia, że wspomniane granice są tożsame uznać należałoby, że żądanie wnioskodawców jest nieuzasadnione tak co do granicy, jak i co do zmiany powierzchni działki oczywiście o ile powierzchnia ta wyniknie ze stosownych pomiarów. W przypadku stwierdzenia, że przebieg granicy przed modernizacją i po modernizacji jest inny należy ustalić przyczynę zmiany tego stanu rzeczy, w szczególności czy były jakieś podstawy wynikające z rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków do wprowadzenia zmian. Gdyby podstaw takich nie było należy zbadać, czy nie jest to wynikiem omyłki geodezyjnej i rozważyć ewentualne uwzględnienie wniosku co do przebiegu granicy i określenia stosownej powierzchni działki. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjnego w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.