II SA/Rz 96/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi L. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że przedłożona kserokopia dokumentu odpowiada co do treści zaginionemu oryginałowi I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty P. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], a także uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] oraz uchyla decyzję Starosty P. z dnia [...] września 2004 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej L. W. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 96/06 Uzasadnienie Przedmiotem skargi L. W. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z [...].08.2005r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, iż przedłożona kserokopia dokumentu jest zgodna z oryginałem. W sprawie tej Zastępca Wójta Gminy P. działający imieniem Gminy P. zwrócił się do Starosty Powiatowego w P. o wszczęcie postępowania o odtworzenie akt, a w szczególności dokumentu określonego jako sprostowanie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Powiatowego Zarządu Rolnictwa z [...].10.1957r. Nr [...] w sprawie "nadzielenia gruntu ekwiwalentowego" F. L. w K.. We wniosku podano, że Gmina P. toczy spór przed sądem powszechnym z L. W. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W Kw nr [...] wpisane mają być błędnie działki nr 207/8 i 207/9 jako stanowiące własność L. W., zaś działki te stały się własnością gminy na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody P. z 15.09.1992r.. Wnioskodawca podał, że sąd powszechny odmówił gminie wpisania powyższych działek do księgi wieczystej, zaś sąd apelacyjny okazanej kserokopii dokumentu miał nie uwzględnić w trakcie rozpoznawania środka zaskarżenia. Dokument ten miał istnieć, lecz zaginął. Do wniosku dołączono kserokopię przedmiotowego dokumentu. Działający z upoważnienia Starosty P. Geodeta Powiatowy udzielił w sprawie pisemnego wyjaśnienia o braku przesłanek do prowadzenia postępowania w sprawie, zaś Gmina P.l domagała się załatwienia wniosku w formie decyzji administracyjnej. Starosta P. decyzją z [...].09.2004r. Nr [...] działając na podstawie art.105 § 1 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Cytując szereg przepisów procesowych, dotyczących przesłanek wydania decyzji o umorzeniu postępowania organ doszedł do przekonania, iż sprawa odtworzenia zaginionych akt administracyjnych nie została unormowana w k.p.a., co uzasadnia umorzenie postępowania. Decyzję doręczono wyłącznie Gminie P.. W aktach pierwszoinstancyjnych zalega następnie decyzja SKO Nr [...] z [...].03.2005r., mocą której uchylono decyzję Starosty P. z [...].09.2004r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Z treści uzasadnienia tej decyzji wynikać ma, że rozpoznawano odwołanie Gminy P. od decyzji I instancji, a odwołująca się wnosiła o nakazanie organowi odtworzenia żądanego dokumentu, względnie o wydanie decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia. W przekazanych Sądowi aktach nie zalega przedmiotowe odwołanie Gminy P.. SKO w powyższej decyzji powołało tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (NSA) sygn. IV SA 1438/96 z 2.04.1998r. (opubl. baza orzecznictwa LEX nr 45944) o dopuszczalności stosowania w ramach analogii przepisów księgi czwartej Kpc dotyczącej postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, pomimo braku przepisów o odtwarzaniu akt w k.p.a.. Powołując się na to, że wnioskodawca wywodził, iż ma świadka, który przedmiotowy dokument podpisywał, organ odwoławczy uznał, iż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i z tego względu opierając się na dyspozycji art.138 § 2 k.p.a. orzekł kasacyjnie. Decyzję powyższą doręczono wyłącznie Gminie P.. Prowadząc ponownie postępowanie Starosta P. przesłuchał w charakterze świadka S. B., który miał podpisać oryginał dokumentu w 1957r.. Następnie o prowadzonym postępowaniu zawiadomiono L. W. wzywając ją do okazania posiadanych w sprawie dokumentów i przesłuchano ją w charakterze strony. Postanowieniem z [...]06.2005r. Nr [...] Starosta P. działając na podstawie art.123 i 124 k.p.a. stwierdził, że przedłożona przy wniosku Gminy P. kserokopia dokumentu z 21.10.1957r. nazwanego sprostowaniem, podpisana przez S. B., odpowiada co do treści i formy zaginionemu oryginałowi. Zarazem postanowiono, że dokument ten stanowi integralną część postanowienia. W uzasadnieniu zrekapitulowano przebieg postępowania oraz wskazano na związanie oceną wyrażoną w decyzji kasacyjnej SKO z [...].03.2005r.. Przywołano wyrok NSA z 2.04.1998r. IV SA 1438/96 zacytowany przez organ odwoławczy, przyznając zarazem, iż wydany on był w innej sprawie, o innym stanie faktycznym i prawnym. Organ przytoczył treść zeznań S. B., który jako zastępca przewodniczącego byłego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. miał podpisać oryginał odtwarzanego dokumentu, dane wynikające z okazanych dokumentów przez L. W., a dotyczących uzyskiwania ekwiwalentu przez jej dziadka – F. L., obejmującego także działki położone w K. oraz zeznania strony, aby dojść do wniosku, iż przedłożona przez Gminę P. kserokopia dokumentu z 21.10.1957r. odpowiada co do treści i formy zaginionemu oryginałowi. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła L. W. wnosząc o jego uchylenie i "oddalenie wniosku Gminy P.". Żaląca się wskazała, że dokument jest potrzebny na użytek toczącego się postępowania w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym w P. o uzgodnienie treści księgi wieczystej. L. W. zarzuciła, iż przywołany przez organy wyrok NSA w Warszawie dotyczył innego stanu faktycznego i prawnego. Zakwestionowała, aby w ogóle było możliwe wydawanie w 1957r. tego typu orzeczenia, jak sprostowanie uprzedniej decyzji w sprawie ekwiwalentu, skoro w istocie dokonano merytorycznej zmiany uprzedniego rozstrzygnięcia. Wskazano na brak zapoznania się przez organy administracyjne z aktami sprawy cywilnej, a wydane postanowienie oceniono jako "przedwczesne" i sprzeczne z przepisami prawa administracyjnego. Opisanym na wstępie postanowieniem SKO [...] z [...].08.2005r. nie uwzględniło zażalenia i utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy zacytował w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia raz jeszcze tezę wyroku NSA z 2.04.1998r. IV SA 1438/96. Wskazując na reguły prowadzenia postępowania wyjaśniającego podniesiono, że w sprawie przeprowadzono dowód ze świadka, w postaci przesłuchania S. B., który zeznał, iż podpisał oryginał odtwarzanego dokumentu. Argumenty żalącej się nie uznano za uzasadnione, albowiem przedmiotem postępowania nie ma być merytoryczna ocena "sprostowania" z 21.10.1957r.. W podstawie prawnej powyższego postanowienia powołano art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art.144 k.p.a. oraz art.716, art.717 § 1, art.719 § 1, art.727 kodeksu postępowania cywilnego. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie L. W. domagając się jego uchylenia. Skarżąca podnosi, że dokument z 1957r. nazwany "sprostowaniem" w rzeczywistości stanowił decyzję administracyjną. Organ administracyjny zastosował w sposób niedopuszczalny analogię z przepisami k.p.c.. Zakwestionowano także, aby przesłuchiwany w charakterze świadka pamiętał po wielu latach treść i fakt podpisania dokumentu. SKO wniosło o oddalenie skargi, w odpowiedzi na skargę powtarzając w zasadzie treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Skarga jest uzasadniona z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. W myśl art.6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis powyższy stanowi tzw. zasadę legalizmu działania organów administracji publicznej oznaczającą, iż każdy przejaw władczego działania tych organów powinien być oparty na upoważnieniu zawartym w normie prawnej do podjęcia określonych działań, do realizacji ich w określonej formie oraz do podjęcia ich w określonych przez prawo warunkach. Przedmiotem skargi L. W. jest postanowienie SKO wydane w sprawie stwierdzenia, że przedłożona kserokopia dokumentu odpowiada zaginionemu oryginałowi. W podstawie prawnej postanowienia wydanego w I instancji przez Starostę P. powołano się na art.123 i 124 k.p.a., organ odwoławczy oprócz powołania podstawy procesowej (art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art.144 k.p.a.) powołał się także na szereg przepisów k.p.c. normujących tzw. postępowanie w sprawie zaginięcia lub zniszczenia akt. Motywem do działania organów, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia orzeczeń obu instancji, jest przywołanie tezy wyroku NSA z 2.04.1998r. IV SA 1438/96. W wyroku tym NSA wyraził pogląd, iż "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, zgodnie jednak z przyjętą w doktrynie oraz w orzecznictwie zasadą, że dopuszczalne, a nawet konieczne jest stosowanie w drodze analogii przepisów normujących określone kwestie procesowe, w razie zniszczenia lub zaginięcia akt sprawy administracyjnej, w drodze analogii powinny być stosowane przepisy księgi czwartej Kpc dotyczącej postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt (art. 716-729 Kpa)". Teza ta dała asumpt SKO do uchylenia decyzji Starosty P. z [...].09.2004r. umarzającej postępowanie w sprawie odtworzenia dokumentu i związania tego organu oceną, iż należy zastosować przepisy ustawy z 17.11.1964r. kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz.296 ze zm., zwana dalej k.p.c.) w zakresie odtworzenia akt. Organ bezkrytycznie zacytował tezę tego orzeczenia, która na marginesie tych uwag wadliwie jest zamieszczona w bazie orzecznictwa, skoro przywołano błędnie "art.716-729 k.p.a.", a powinno być "art.716-729 k.p.c.". Ta bezkrytyczność ma dwa elementy. Po pierwsze SKO nie uwzględniło konstytucyjnego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, do którego art.87 Konstytucji RP nie zalicza wyroków sądowych, a po drugie wyrok sądu i ocena w nim zawarta, w tym wyrok sądu administracyjnego, wiąże w danej sprawie (art.153 Ppsa). We współczesnej doktrynie prawa administracyjnej silnie podkreśla się, iż orzecznictwo sądowe, działa – poza systemami opartymi na zasadzie precedensu – zawsze tylko w konkretnym wypadku (J.Zimmermann: Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s.95). Kolegium nie zwróciło uwagi i na to, że wypowiedziana przez NSA w wyroku IV SA 1438/96 teza została sformułowana na użytek konkretnego postępowania, którego przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. NSA w wyroku powyższym oceniając niepodjęcie działań w celu odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy wywłaszczeniowej przez orzekające w sprawie organy, doszedł do przekonania, że stanowiło to istotną wadę postępowania administracyjnego mogącą wpływać na rozstrzygnięcie sprawy. Inaczej mówiąc, wskazówka NSA o możliwości zastosowania reguł z k.p.c. odnośnie odtworzenia zaginionych akt sprawy, została sformułowana pod kątem zaniechania organów administracyjnych niewątpliwie w toczącej się sprawie administracyjnej. Zaskarżone natomiast postanowienie i poprzedzające go postanowienie Starosty P. zapadły poza jakimkolwiek postępowaniem w sprawie administracyjnej. Wydanie postanowienia stwierdzającego, iż kserokopia decyzji b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...].10.1957r. odpowiada co do treści i formy zaginionemu dokumentowi w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie może stanowić przedmiotu rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego, skoro w istocie nie ma "sprawy administracyjnej". K.p.a. zawiera tylko jedno odesłanie do "przepisów prawa cywilnego" jeśli chodzi o zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych (art.30 § 1 kodeksu), brak jest natomiast odesłania do stosowania przepisów k.p.c.. Z tych przyczyn nietrafne jest stanowisko SKO, jakoby w drodze postanowienia starosta był organem uprawnionym, stosując przepisy k.p.c., do stwierdzania zgodności kserokopii z oryginałem dokumentu, który zaginął, skoro nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, w którym ta okoliczność miałaby mieć znaczenie. Z kontekstu akt sprawy, choć te kwestie nie zostały bliżej przez organy wyjaśnione, wynika że sąd powszechny nie uwzględnił twierdzeń Gminy P. o istnieniu oryginału przedmiotowego dokumentu. Wywody SKO zobowiązujące Starostę P. do podjęcia postępowania wyjaśniającego i wydania stosownego postanowienia stanowią działanie o charakterze obejścia orzeczenia sądu powszechnego. W myśl art.123 § 1 k.p.a. "W toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia". Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art.123 § 2 k.p.a.). W tym ostatnim przypadku pod pojęciem "kodeksu" należy rozumieć wyłącznie k.p.a. (art.5 § 2 pkt 1 k.p.a.), a nie np. także k.p.c.. Starosta wydając postanowienie nie prowadził żadnego innego postępowania administracyjnego, w którym kwestią incydentalną byłoby odtworzenie dokumentu, albo uznanie iż kserokopia dokumentu (decyzji administracyjnej) odpowiada, co do treści i formy oryginałowi. Prowadzić to musi do wniosku, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie I instancji zostały wydane bez podstawy prawnej (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a to zobowiązuje Sąd do stwierdzenia ich nieważności (art.145 § 1 pkt 2 Ppsa). Wydanie aktu bez podstawy prawnej to wedle doktryny procesu administracyjnego m.in. wydanie go poza sferą regulacji prawnej, a także wydanie aktu w sferze stosunków cywilnoprawnych (por. H.Poleszak: Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, Nowe Prawo Nr 1/1984, s.22-23). Zdaniem Sądu takie okoliczności miały miejsce w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższych konkluzji stwierdzić należy, że prowadząc postępowanie wyjaśniające organ I instancji dopuścił się istotnych naruszeń procesowych. Przesłuchując w charakterze świadka S. B. nie zawiadomił o terminie tej czynności żadnej ze stron, a to Gminy P. i L. W.. Oznacza to, że uniemożliwiono stronom uczestnictwo w przeprowadzaniu dowodu (art.79 § 2 k.p.a.), a także wypowiedzenie się, co w praktyce dyskwalifikuje taki środek dowodowy (art.81 k.p.a.). Podobnie ocenić należy dowód z wyjaśnień w charakterze strony L. Wn., skoro w aktach sprawy brak zawiadomienia Gminy P. o terminie przeprowadzania tego dowodu. Sąd zwraca uwagę na zakres obowiązywania k.p.a. w aspekcie żądania Gminy P. wyrażonego we wniosku z 3.06.2006r.. K.p.a. normuje przede wszystkim postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art.1 pkt 1 k.p.a.). Z kolei art.1 k.p.c. stanowi, że ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). K.p.a. nie zawiera odrębnej procedury, w trybie której miałyby być odtwarzane zaginione dokumenty. Z kontekstu sprawy wynika, czego organy nie wyjaśniły dokładnie, że toczy się postępowanie cywilne, z udziałem Gminy P. i L. W.. W sprawie tej zapaść miały orzeczenia sądów dwóch instancji, których treści organy nie znają, albowiem nie dołączyły ich do akt sprawy. Motywem działania Gminy P. do uzyskania aktu administracyjnego, który stwierdzałby, iż kopia decyzji z 1957r. jest zgodna z oryginałem mają być niekorzystne orzeczenia sądowe. Inaczej mówiąc wnioskodawca chce uzyskać korzystne orzeczenie administracyjne, aby wykorzystać go w postępowaniu przed sądem powszechnym. W ocenie Sądu niedopuszczalnym jest prowadzenie w takiej sytuacji samoistnego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem miałoby być stwierdzenie zgodności kserokopii z zaginionym oryginałem decyzji administracyjnej z 1957r.. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzenie należało usunąć także z obrotu decyzję kasacyjną SKO z [...].03.2005r. Nr [...], a także decyzję Starosty z [...].09.2004r. Nr [...], albowiem wydanie tych decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów k.p.a. dającym podstawę do wznowienia postępowania (art.145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa). Z wniosku Gminy P. jednoznacznie wynikało, że interes prawny w postępowaniu w tym przypadku ma mieć także aktualny właściciel działek o nr 207/8 i 207/9, a to L. W.. Organy winny więc doręczać tej stronie wydane w sprawie decyzje, zapewniając respektowanie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Tego organy nie uczyniły, co prowadzi do uznania, ze strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a okoliczność ta stanowi jedną z przesłanek wznowieniowych, które Sąd musi uwzględnić jako obligatoryjną przesłankę do uchylenia decyzji, które zapadły w granicach sprawy, objętej kontrolą Sądu (art.135 Ppsa), uznając iż jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia. Reasumując można stwierdzić ogólniej, że organ administracji publicznej, przed którym nie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie objętej zakresem przedmiotowym kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest uprawniony do orzekania w formie decyzji lub postanowienia stwierdzającego zgodność zaginionego dokumentu z jego istniejącą kopią, które miałyby być wykorzystane na użytek toczącego się postępowania przed sądem powszechnym. Merytoryczne orzeczenie wydane w tym zakresie uznać należy za wydane bez podstawy prawnej (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Niezależnie od tej konkluzji Sąd zwraca uwagę SKO, iż w przekazanych aktach nie ma odwołania Gminy P. od decyzji organu I instancji z 27.09.2004r., co stanowi uchybienie organu zobowiązanego wszak normą art.54 § 2 Ppsa do przekazywania Sądowi całości akt sprawy. Wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej z art.152 Ppsa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.200 Ppsa.