II SA/Rz 960/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej A. K. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. K. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], którym odmówiono wyżej wymienionej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W podstawie prawnej postanowienia Kolegium powołało art. 59 § 2 w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...].03.2013 r. nr [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi H., gm. [...] o ogólnym obszarze 2157,6371 ha, poszerzonym o część gruntów wsi B., gmina [...] o pow. 1,6495 ha, wsi F., gmina [...] o pow. 0,26 ha i wsi P., gmina [...] o pow. 0,41 ha zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia przez upoważnionych geodetów: H. S. i L. P. Decyzja ta została podana do wiadomości uczestnikom postępowania przez odczytanie oraz wywieszona na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...], Urzędu Gminy w [...], Urzędu Miejskiego w [...], tablicy ogłoszeń wsi H. i B. W dniu 2 maja 2013 r. (data wpływu do organu), za pośrednictwem organu I instancji m. in. A. K. złożyła odwołanie od tej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołań wniesionych przez wskazane w tym rozstrzygnięciu osoby, w tym m. in. przez A. K. Organ wskazał, że w okolicznościach sprawy doręczenie decyzji nastąpiło dla wszystkich stron w dniu 7 maja 2013 r. a zatem odwołanie wniesione przez A. K. w dniu 2 maja 2013 r. zostało złożone przedwcześnie. Złożenie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności nie może wywołać skutków prawnych. Postanowienie to zostało doręczone A. K. w dniu [...] stycznia 2014 r. W dalszej kolejności w dniu [...] stycznia 2014 r. (data złożenia pisma "osobiście" w siedzibie organu) A. K. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jednocześnie przedłożyła przedmiotowe odwołanie. Wnioskująca podała, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. na ogólnym zebraniu uczestników scalenia odczytana została decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. Z uwagi na zobowiązania zawodowe nie mogła w nim uczestniczyć. Podała, że na zebraniu tym, nieprecyzyjnie i nieściśle poinformowano mieszkańców o terminach wniesienia odwołania. Jako osoba stale zamieszkująca w R. "posiłkowała" się informacjami otrzymanymi od mieszkańców uczestniczących w tym zebraniu. Nie miała świadomości, że jej odwołanie zostało wniesione przedwcześnie, dowiedziała się o tym dopiero z postanowienia SKO z [...].12.2013 r. Wyjaśniła, że jako osoba pracująca zawodowo poza miejscowością H. nie ma możliwości sprawdzania ogłoszeń, które były przekazywane za pomocą różnych środków przekazu i w odmiennych terminach. Końcowo wskazała na wyrażoną w art. 9 K.p.a. zasadę wyczerpującego informowania stron o okolicznościach fatycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., odmówiło A. K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W motywach postanowienia wskazując na przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie by termin przywrócić, stwierdzono, że wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. SKO podało, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 26.03.1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm., na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 700) decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Z chwilą upływu ww. terminu decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczona wszystkim uczestnikom scalenia. Jak ustaliło Kolegium decyzja Starosty [...] z dnia [...].03.2013 r. podana została do wiadomości uczestnikom poprzez odczytanie oraz poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń: - Urzędu Gminy w [...] – w terminie 19.04.2013 r. – 6.05.2013 r.; - Urzędu Miejskiego w [...] oraz tablicy ogłoszeń wsi F. i P. – w terminie 23.04.2013 r. – 7.050.2013 r.; - na tablicy ogłoszeń wsi H. i B. – w terminie 20.04.2013 r. – 4.05.2013 r.; - Starostwa Powiatowego w [...] – w terminie 22.04.2013 r. – 6.05.2013 r. Powyższe wskazuje, że publiczne ogłoszenie o wydaniu decyzji dokonywane było w różnych miejscach w odmiennych terminach. Doręczenie decyzji dla wszystkich stron nastąpiło w dniu 7.05.2013 r. – ostatni dzień publicznego ogłoszenia na tablicy ogłoszeń UM w [...] oraz wsi F. i P. Zatem termin do wniesienia odwołania został otwarty w dniu 8.05.2013 r. Przechodząc do oceny wniosku o przywrócenie terminu SKO podało, że wnioskodawczyni nie wskazała szczególnych przesłanek, które wykluczałyby zawinienie w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. W ocenie Kolegium, wobec prawidłowego obwieszczenia decyzji i doręczenia decyzji ze skutkiem na dzień 7.05.2013 r., podnoszone przez A. K. okoliczności o braku udzielenia właściwej informacji przez osoby prowadzące zebranie, nie mogą stanowić podstawy do przywrócenia terminu. SKO zwróciło uwagę, że przywrócenie terminu do wniesienia odwołania otwierałoby drogę do rozpatrzenia tego odwołania i wydania stosownego rozstrzygnięcia. W okolicznościach sprawy byłoby to niemożliwe, albowiem decyzją z dnia [...].12.2013 r. SKO rozpoznało odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2013 r., a decyzja ta nabrała waloru ostateczności. A. K. zaskarżyła to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o wstrzymanie jego wykonania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 58 § 1 K.p.a. poprzez błędną, dowolna ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów i uznania, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy. Zdaniem A. K. uprawdopodobniła ona w dostateczny sposób, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy. Podała także, że nie została prawidłowo pouczona o możliwości zapoznania się z decyzją jak i o możliwości wniesienia odwołania. W jej ocenie zaskarżone rozstrzygnięcie narusza również art. 8, art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 58 § 1 K.p.a. poprzez całkowite pominięcie okoliczności świadczących o tym, że nie uchybiła terminowi, pominięcie faktu braku zapewnienia jej czynnego udziału w sprawie, braku informowania: o podejmowanych czynnościach, o wydaniu decyzji i sposobie jej ogłoszenia, o możliwości złożenia odwołania. A. K. podała, że to na organie ciążą ww. obowiązki, których w okolicznościach sprawy organ nie dopełnił. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 20.08.2014 r., sygn. akt II SA/Rz 960/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwaną dalej "P.p.s.a". Przepis ten stanowi, że; "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w omówionym zakresie, tj. pod względem zgodności z prawem Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postanowienie to zostało bowiem wydane z naruszeniem prawa w zakresie, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zaskarżonym postanowieniem SKO odmówiło A. K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Starosty [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, iż wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Nadto decyzja ta nabrała waloru ostateczności, a to wobec rozpoznania decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. – skutecznie złożonych odwołań innych osób. W ocenie Sądu, stanowisko organu nie zasługuje na akceptację. Otóż celem instytucji przywrócenia terminu jest ochrona strony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu do dokonania określonej czynności. Właściwy organ administracji zobowiązany jest do przywrócenia terminu, gdy zostały spełnione wszystkie przewidziane prawem przesłanki, a są nimi: złożenie wniosku o przywrócenie terminu, co powinno nastąpić w ciągu siedmiu dni od daty ustania przyczyny jego uchybienia, uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu oraz równoczesne z wnioskiem dopełnienie czynności, dla której określony był termin (art. 58 K.p.a.). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że o braku winy strony można mówić wówczas, gdy nie zachowała ona odpowiedniej staranności przy dokonywaniu określonej czynności, tj. gdy dopełnienie przez nią czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od niej (zob. wyrok NSA OZ w Szczecinie z dnia 2.02.2000 r., SA 2125/98, LexPolonica 350238). Przywrócenie terminu usprawiedliwia więc zaistnienie obiektywnych, występujących bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia przez nią odpowiedniej (należytej) staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności w terminie. Niewątpliwie tego rodzaju okolicznością będzie fakt błędnego pouczenia strony przez organ co do możliwości odwołania się od zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w świetle którego nieprawidłowe pouczenie nie ma wprawdzie wpływu na bieg terminu do wniesienia przysługującego środka odwoławczego, ale może stanowić podstawę do przywrócenia uchybionego terminu (zob. wyrok WSA w W-wie z dnia 29.03.2012 r., II SA/Wa 23/12, www.nsa.gov.pl). Stosownie bowiem do przepisu art. 112 K.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Obowiązek pouczenia o przysługujących stronie środkach zaskarżenia wynika m.in. z art. 107 § 1 K.p.a. (jednym z obligatoryjnych składników decyzji jest pouczenie czy i w jakim trybie służy od decyzji odwołanie). Obowiązek ten stanowi jeden z przejawów zasady ogólnej postępowania wyrażonej w art. 9 K.p.a., tj. należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tak by nie poniosły one szkody z powodu nieznajomości prawa. Z powyższej regulacji jak i z wyrażonej w art. 8 K.p.a., czyli zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej wynika więc, iż niedopuszczalne jest przerzucenie na stronę negatywnych konsekwencji braku lub niewłaściwych informacji udzielonych przez organ administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że A. K. złożyła odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] marca 2013 r. przedwcześnie. Z mocy bowiem art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Z chwilą natomiast upływu tego czternastodniowego terminu, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia. Z uwagi na to, że wywieszenie miało miejsce w różnych terminach w różnych miejscowościach należało przyjąć (jak prawidłowo uczyniło SKO), że termin ten rozpoczyna bieg od najpóźniejszego pierwszego dnia podania decyzji do publicznej wiadomości, tj. od dnia 23 kwietnia 2013 r. (pierwszy dzień wywieszenia decyzji w Urzędzie Miejskim w [...], we wsi F. i P.). Upłynął on więc z dniem 7 maja 2013 r. i ten dzień należy uznać za dzień, w którym nastąpiło skuteczne doręczenie uczestnikom postępowania scaleniowego decyzji z dnia [...] marca 2013 r. A. K. odwołanie od tej decyzji złożyła 2 maja 2013 r. a zatem zanim jeszcze wspomniana decyzja została jej doręczona. Zdaniem Sądu, pouczenie zawarte w tej decyzji jest niejasne i bez wątpienia może wprowadzać w błąd co do początkowej daty, od której należy liczyć bieg terminu do zakwestionowania przedmiotowej decyzji. Pierwsze zdanie pouczenia stanowi bowiem, że początkiem biegu tego terminu jest ogłoszenie decyzji, następne zaś zdanie posługuje się pojęciem odczytania decyzji jako formy podania jej do publicznej wiadomości, a z kolei w ostatnim zdaniu mowa jest o tym, kiedy następuje doręczenie decyzji. Zgodnie zaś z art. 129 § 1 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy została ona ustnie ogłoszona od dnia jej ogłoszenia stronie. Przepis art. 129 § 2 K.p.a. określa termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji – wynosi on 14 dni – i nakazuje jego liczenie od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Natomiast powołany wcześniej art. 28 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów zawierający regulację uzupełniającą w zakresie określenia daty takiego doręczenia stanowi, iż następuje ono z chwilą upływu czternastodniowego terminu wywieszenia decyzji zatwierdzającej projekt scalania gruntów na tablicach ogłoszeń we wskazanych w nim miejscowościach. Posłużenie się więc w pouczeniu zawartym w decyzji z dnia [...] marca 2013 r. sformułowaniem "od dnia jej ogłoszenia" przy określaniu początku biegu czternastodniowego terminu na zakwestionowanie odwołaniem tej decyzji było nieprawidłowe. Sugerowało bowiem, że termin do zaskarżenia otworzył się w dniu następnym po odczytaniu na zebraniu uczestników scalenia. W taki właśnie sposób to pouczenie zrozumiała skarżąca (wnosząc odwołanie w dniu 2 maja 2013 r.). W takiej sytuacji trudno zarzucać skarżącej, że nie dochowała właściwej w opisanych okolicznościach staranności, a w konsekwencji, że ponosi winę w uchybieniu ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Stąd też stanowisko SKO o braku podstaw do przywrócenia A. K. takiego terminu pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 112 K.p.a. W żadnym razie strona, która – działając w zaufaniu do organu administracji publicznej – zastosowała się do treści pouczenia poddającego się różnej interpretacji, nie może ponosić negatywnych konsekwencji prawnych wynikających w rzeczywistości z zaniedbań organu w tym zakresie. Pouczenie winno być na tyle klarowne, by nie można było wyprowadzać z niego sprzecznych ze sobą wniosków. Tymczasem informacja Starosty [...] odnośnie sposobu zaskarżenia jego decyzji mogła budzić wątpliwości co do terminu w jakim, można tego dokonać, a konkretnie co do pierwszego dnia, od którego odwołanie można składać (od ogłoszenia przez które należy rozumieć odczytanie decyzji na zebraniu uczestników, czy też od doręczenia następującego po upływie okresu wywieszenia decyzji na tablicach ogłoszeń na obszarze objętym scaleniem). Trzeba więc podkreślić, że pomyłka strony co do sposobu obliczania terminu do dokonania określonej czynności może być uznana za wyraz braku właściwej dbałości o własne interesy, mieszczącego się z kolei w pojęciu zawinienia, do którego odnosi się art. 58 § 1 K.p.a., ale tylko pod pewnym warunkiem. Mianowicie, strona musi być wcześniej należycie pouczona o tym, jak termin ten należy obliczać. W sprawie niniejszej, jak już wcześniej wskazano, pouczenie takie nie było właściwie (prawidłowo) zredagowane. Dlatego wyprowadzenie w takiej sytuacji, negatywnych dla strony konsekwencji jest niedopuszczalne. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 1 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.