II SA/Rz 960/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. S., K. B., M. H. i L. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skarg KS, KB, LR i MH jest decyzja Wojewody [.] z dnia [.] maja 2016 r. nr [.], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, którą wydano w następujących okolicznościach; Podaniem z dnia 28 lipca 2011 r. KM, KB, LR i MH, jako spadkobiercy po MK, zwróciły się do Prezydenta Miasta [.] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonych nr ewid. 794/1, 794/2 i 70. Postanowieniem z dnia [.] września 2013 r. Wojewoda [.] wyłączył od rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta [.] z uwagi na to, że ww. działki stanowiły aktualnie własność Gminy Miasto [.], i wyznaczył w jego miejsce Starostę Powiatu [.]. Wydana w sprawie po raz pierwszy decyzja Starosty z dnia [.] stycznia 2015 r. została uchylona przez Wojewodę [.] decyzją z dnia [.] marca 2015 r. nr [.], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania z powodu niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych. Decyzją z dnia [.] grudnia 2015 r. nr [.], Starosta Powiatu [.]: 1) zwrócił na rzecz KS, LR, MH i KB po ¼ udziału własność nieruchomości położonych w [.] w obrębie [.] [.], oznaczonych nr ewid. 794/1 o pow. 0,1378 ha, nr 794/2 o pow. 0,0356 ha objętych KW nr [.] 4 stanowiących własność Gminy Miasto [.], 2) ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy Miasto [.] na kwotę 3 155,00 zł płatną przez. ww. w kwotach po 788,75 zł w terminie wykonalności decyzji i podlegającą zabezpieczeniu hipotecznemu na podstawie decyzji, 3) odmówił zwrotu działki nr ewid. 710/2 o pow. 0,0044 ha objętej KW nr [.] /7 oraz działki nr 730/17 o pow. 0,1625 ha objętej KW nr [.] /3. W podstawie prawnej organ powołał art. 136, art. 137, art. 139, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774) zwana dalej w skrócie u.g.n. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. Z ustaleń faktycznych organu wynika, że na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [.] z dnia [.] sierpnia 1971 r. nr [.] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu PM i AM zbyli na rzecz Skarbu Państwa, w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, działki oznaczone pgr nr 752/13 o pow. 22 m2 i nr 752/1 o pow. 1406 m2 położone w obr. [...] [.] z przeznaczeniem pod budowę [.] na rzece [.], za odszkodowaniem wynoszącym 5 140,80 zł. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [.] z dnia [.] listopada 1975 r. sygn. akt. I Ns [.] /74 oraz postanowienia Sądu [.] z dnia [.] maja 1977 r. sygn. akt. I C [.] /77 MK z dniem 1 stycznia 1959 r. nabyła w drodze zasiedzenia własność nieruchomości położonych w [.] oznaczonych jako działki ewidencyjne nr 70 powstałej z części pgr nr 1131/1, z części pgr nr 1132/58 oraz z części pgr nr 718/1, nr 33/1 powstałej z pgr nr 752/1, nr 33/2 powstałej z pgr nr 753/2, nr 57/2 powstałej z części pgr nr 759/11, nr 9 powstałej z części pgr nr 409/2 i z części pgr nr 409/13 oraz z części pgr nr 411/4 o pow. 45 ar 99 m2. Jej spadkobiercami są KS, LR, MH i KB, po ¼ udziału każda. Działka pgr 752/1 zmieniła oznaczenie na działkę nr 33/1, a na niej wydzielono działki nr 794/1, 794/2, 1080/75. Działka nr 794/2 porośnięta jest trawą, natomiast działka nr 794/1 trawą i samosiejkami drzew. Obie działki nie są zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia i dlatego podlegały zwrotowi za zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania. Z kolei na mocy orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia [.] listopada 1976 r. nr [.] MK zbyła na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości działkę nr 70 położoną w obr. [.] [.] oznaczoną obecnie nr 710/2 o pow. 44 m2 z przeznaczeniem pod budowę stopnia wodnego i zalewu na rzece [.] za odszkodowaniem wynoszącym 104 198,20 zł. Działka nr 70 zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr 710 o pow. 0,7132 ha obr. [.] [.]. Następnie uległa podziałowi na działki 710/1 o pow. 0,7088 ha, i 710/2 o pow. 0,0044 ha na mocy decyzji Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] marca 2006 r. nr [.]. Działka nr 710/2 stanowi obecnie nadbrzeże zbiornika wodnego. Porośnięta jest trawą i wierzbą, a na niewielkiej części urządzona jest ścieżka rowerowa zajmująca 7 m2; pozostała jej część porośnięta jest trawą i wierzbą, a razem tworzą kompleks towarzyszący zalewowi. W tym stanie rzeczy odmówiono jej zwrotu, ponieważ zrealizowano na niej cel wywłaszczenia. Ustalono również, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [.] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia [.] sierpnia 1971 r. nr [.] AM i ZP zbyły na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości działkę pgr nr 411/4 o pow. 25127 m2 położoną w obr. [.][.] oznaczoną obecnie nr ewid. 730/17 o pow. 1625 m2 z przeznaczeniem pod budowę [.] na rzece [.] za odszkodowaniem wynoszącym 90.457,20 zł. Działka nr 9 o pow. 4995 m2 zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę 730/5 o pow. 0,5000 ha obr. [.][.], następnie uległa podziałowi na działki nr 710/16 o pow. 0,3375 ha i 730/17 o pow. 0,1625 ha. Aktualnie parcela 411/4 odpowiada działkom 730/12, 730/13, 730/14, 730/15, 730/16, 730/17, 730/18, 730/19 o powierzchni 2,3040 ha. Na mocy umowy od dnia [.] stycznia 2013 r. Prezydent Miasta [.] użyczył na czas nieoznaczony Rzeszowskiemu Ośrodkowi Sportu i Rekreacji w [.] m.in. działkę nr 730/17 o pow. 0,1625 ha na cele związane z działalnością Statutową Ośrodka pn. kąpielisko "[.]". Na działce tej znajduje się część zalewu. Zagospodarowana jest jako kąpielisko, na brzegu zlokalizowana jest plaża, sprzęt sportowy, urządzony jest plac zabaw, ławki, ścieżka rowerowa, kubły na śmieci. Plaża odgrodzona jest od ścieżki rowerowej trwałym ogrodzeniem. W ocenie Starosty, wobec zrealizowana na tej działce celu wywłaszczenia orzeczono o odmowie jej zwrotu. Starosta, powołując się na przepisy art. 136, 137 i 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami skonstatował, że działki nr 794/1 o pow. 1378 m2, nr 794/2 o pow. 356 m2 położone w obr. [.] [.] stały się zbędne na cel wywłaszczenia i przez to podlegały zwrotowi za zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania. W odwołaniu, zaskarżając punkt III decyzji o odmowie zwrotu działek nr 710/2 i 730/17, wnioskodawczynie zakwestionowały ustalenia, jakoby na działkach tych zrealizowano cel wywłaszczenia. Celem tym była bowiem budowa stopnia wodnego i zalewu na rzece [.]. Trasa rowerowa ani kompleks porośnięty trawą na działce nr 710/2 nie służy w ich ocenie powstałemu zalewowi, a w każdym bądź razie nie wykazano, aby przeznaczenie takie mieściło się w celu wywłaszczenia. Samo zaś kąpielisko na działce nr 730/17 stanowi odrębny obiekt od samego zalewu i nie są one ze sobą funkcjonalnie powiązane, podobnie jak z trasą rowerową i placem zabaw. Tak więc działki te powinny zostać im zwrócone. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [.] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając w zasadzie ustalenia faktyczne oraz ich ocenę dokonane przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego okolicznością mającą istotne znaczenie w sprawie było ustalenie terenów przeznaczonych pod budowę zalewu na rzece [.]. Tzw. normalny poziom wody w zbiorniku jest określony na poziomie 199,50 m n.p.m. a maksymalny na 202,50 m n.p.m. Dlatego dla ustalenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie są wystarczające tylko wyniki oględzin terenu objętego wnioskiem, lecz należało również uwzględnić wystąpienie dopuszczalnego maksymalnego poziomu wody w zalewie, ponieważ zwiększa się wówczas teren gruntu zajęty przez wodę zbiornika, który stanowi jego część, choćby przez dłuższy czas nie był on pokryty wodą. Dlatego prawidłowo uznano, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na działkach nr 794/1 i 794/2, a ich teren znajduje się powyżej poziomu 202,50 m n.p.m. Natomiast co do działek nr 710/2 i 730/17 Wojewoda stwierdził, że wprawdzie Starosta błędnie przyjął, że zrealizowano na nich cel wywłaszczenia, ponieważ kąpielisko nie jest związane z budową zalewu, to jednak poziom obu działek znajduje się poniżej poziomu 202,50 m n.p.m. Tak więc odmowa ich zwrotu była prawidłowa. W skargach zawartych w jednym piśmie procesowym KS, KB, LR i MH zarzuciły, że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II decyzji Starosty, utrzymane następnie przez Wojewodę, jest błędne. Na działkach nr 710/2 i 730/17 nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Podkreśliły, że zbiornik wodny na rzece [.], ma charakter przepływowy a nie retencyjny, dlatego nie przyjmuje fali powodziowej, dlatego odnoszenie się do maksymalnego teoretycznego poziomu piętrzenia wody nie było uzasadnione. Ponadto większość działek wchodzących w skład kąpieliska o takich samych parametrach topograficznych została już zwrócona uprawnionym, więc powinno również dojść do zwrotu ww. działek na ich rzecz. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności w zakresie wyznaczonym przez wyżej wskazane przepisy i przyjęty przez organy stan faktyczny, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią do rozwiązania w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy na działkach nr 710/2 i nr 730/17 zaistniały przesłanki do odmowy zwrotu tych nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Natomiast z art. 137 ust. 1 u.g.n. wynika, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137 u.g.n.). W przedmiotowej sprawie na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [.] z dnia [.] sierpnia 1971 r. nr [.] należy przyjąć, że celem wywłaszczenia była budowa stopnia piętrzącego i zalewu na rzece [.]. Organ pierwszej instancji przyjął, że odmowa zwrotu wywłaszczonych nieruchomości spowodowana jest realizacją celu wywłaszczenia, a fakt realizacji przedmiotowego zalewu nie jest sporny. Dlatego też okoliczność wynikająca z informacji zawartej w piśmie Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] maja 2015 r., że w zasobach archiwalnych nie odnaleziono decyzji o lokalizacji szczegółowej pn. "Budowa Zalewu i stopnia wodnego na rzece [.] " z dnia [.] listopada 1967 r. W aktach administracyjnych zgromadzonych przez organ drugiej instancji znajduje się uwierzytelniona kopia ww. decyzji, co potwierdziło zasadność ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie odkreślenia celu wywłaszczenia. Organ pierwszej instancji stwierdził, że cel wywłaszczenia na działkach, co do których odmówiono zwrotu został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 u.g.n. Ustalenia te poczyniona na podstawie oględzin w dniu 28 listopada 2013 r. Z przeprowadzonych oględzin wynika, że na działce nr 730/17 o pow. 0,1626 ha znajduje się część zalewu tj. działka zagospodarowana jest jako kąpielisko an brzegu zlokalizowana jest plaża, sprzęt sportowy, urządzony jest plac zabaw, ławki ,ścieżka rowerowa, kubły na śmieci. Przeprowadzone pomiary wykazały, że działką nr 730/17 o pow. 0,1625 zajęta jest: 1098 m2 przez wodę, 418 m2 przez plażę, 109 m2 przez chodnik i ścieżkę rowerową, co łącznie stanowi powierzchnię tej działki. Odnośnie natomiast działki nr 710/2 o pow. 0,0044 ha ustalono, że częściowo zajęta jest przez ścieżkę rowerową (7m2), a pozostała część to jest 37 m2 porośnięta jest trawą, wierzbą i razem tworzą kompleks towarzyszący zalewowi. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji w stosunku do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do obecnej działki nr 794/1 i 794/2 położone w obr. [.][.] wobec wykazania, że cel wywłaszczenia na tych działkach nie został zrealizowany i te działki zostały zwrócone. Natomiast organ pierwszej instancji odmówił zwrotu działek nr 710/2 i 730/17, wskazując na fakt, ze działki zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. W ocenie Wojewody [.] organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że zbiornik wodny p.n. " [.] " znajdujący się na działce nr 730/17 jest związany z celem wywłaszczenia. Potwierdzać ma to pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [.], Zarząd Zlewni [.] i [.] z siedzibą w [.] z dnia [.] lutego 2016 r, w którym stwierdzono, że zbiornik wodny pn. " [.] " nie jest związany z zalewem na rzece [.]. Dalej stwierdzono, że teren obejmujący działkę nr 730/17 (w tym m.in. część zbiornika " [.] ") położony jest poniżej poziomu 202,50 m n.p.m., a więc znajduje się w polu oddziaływania zalewu na rzece [.]. Analogicznie przedstawia się sprawa z działką nr 710/2. Pomimo błędnego uzasadnienia przyczyn odmowy zwrotu ww. nieruchomości to rozstrzygnięcie w sprawie jest zgodne z obecnie posiadanym materiałem dowodowym i orzecznictwem sądowym, dlatego decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela argumentację organu odwoławczego jak i argumentację organu pierwszej instancji, co do przyczyn, na podstawie których przyjęto, że nie spełniła się przesłanka zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Potwierdzają to przeprowadzone oględziny, które wykazały, że działka nr 730/17 jest częściowo zalana wodą, znajduje się tam również piaszczysty brzeg, a następnie ścieżka rowerowa. Taki też stan pokazuje dołączona przez skarżącego do skargi mapa Geoportal 2, a zatem ustalenia poczynione przez organ są prawidłowe i zgodne ze stanem rzeczywistym. Taki stan działki wynika też z wypisu z rejestru gruntów na dzień 18.11.2011 r. W ocenie Sądu ze względu na lokalizację przedmiotowych działek nie można cechy zbędności, tak jak tego domagają się skarżący przypisać wszystkim tym nieruchomościom, które nie znajdują się pod powierzchnią wody. Sąd nie przyjmuje takiej argumentacji, że wyłącznie lustro wody wyznacza tereny wykorzystane zgodnie z wywłaszczeniem. Zasięg lustra wody jest wielkością zmienną i może zgodnie z treścią pisma z [.].02.2016 r. podpisanego przez zastępcę kierownika Zarządu Zlewni [.] i [.] z siedzibą w [.] ulec zwiększeniu, a ze względu na susze również zmniejszeniu, co jest okolicznością niekwestionowaną. W piśmie tym podano maksymalny poziom piętrzenia wyliczony teoretycznie. Wyliczenie teoretyczne też nie oznacza, że się nie spełni, gdyż zostało uczynione na podstawie maksymalnych parametrów wynikających z cech tej inwestycji, a to oznacza, że dane użyte dla tych wyliczeń nie są danymi przypadkowymi. Dla właściwego funkcjonowania sztucznego zbiornika wodnego wymagane jest zachowanie wokół lustra wody niezbędnej przestrzeni dla potrzeb związanych z funkcjonowaniem i bezpieczeństwem zbiornika wodnego. Sposób zagospodarowania przestrzeni wokół linii brzegowej zalewu nie niweczą zrealizowane ciągi komunikacyjne - ścieżki rowerowe, z których korzystają mieszkańcy [.], wobec stworzonych terenów rekreacyjnych powszechnie dostępnych. Pogląd ten dotyczy obydwu spornych działek. Warunek, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. musi odnosić się do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części (działki powstałej z podziału takiej nieruchomości). Uwzględniając, z jednej strony, wymóg ścisłej interpretacji ustalonego w toku postępowania celu wywłaszczenia, a z drugiej - podzielany przez Sąd w niniejszym składzie pogląd, że ścisła wykładnia celu wywłaszczenia polegającego na "budowie stopnia wodnego i zalewu" nie oznacza możliwości wyłączenia stworzenia kąpieliska miejskiego i terenów rekreacyjnych. Nabycie działki objętej wnioskiem o zwrot nastąpiło pod budowę stopnia piętrzącego i zalewu. Realizacja takiegoż zamierzenia inwestycyjnego to nie tylko sam zalew, ale i jego otoczenie wraz z infrastrukturą. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23.10.2013 r., sygn. akt IV SA/Po 765/13 LEX nr 1491154). Przypomnieć też należy pogląd Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia13 grudnia 2012 r. (sygn. P 12/11, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 135) uznający, że art. 137 ust. 1 u.g.n. w obecnym brzmieniu w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Zakres normowania art. 21 ust. 2 Konstytucji nie obejmował bowiem już tej sytuacji. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, a szczegółowe odniesienie do zarzutów zostało przedstawione w treści uzasadnienia. O prawidłowym stosowaniu normy wynikającej z art. 137 u.g.n. przez organy orzekające w sprawie świadczy i to, że dwie działki zostały skarżącym zwrócone, czego dowodzi pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.