II SA/Rz 960/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej U. S. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "PINB", lub "organ I instancji") nakazującą U.S. (dalej: "skarżąca") rozbiórkę części ogrodzenia trwałego wykonanego z elementów betonowych prefabrykowanych (słupki oraz płyta cokołowa) oraz z elementów stalowych (przęsła) o długości 35,13 m usytuowanego na działkach nr 302 i 301/1 stanowiących własność U.S. położonych w m-ci P., obejmującą: w całości odcinek ogrodzenia od strony działki nr 304 (drogi wewnętrznej) pomiędzy działkami nr 301/2 i 303 i nakazująca U.S. rozbiórkę całości ogrodzenia o długości 35,13 m usytuowanego na działkach nr 302 i 301/1 w miejscowość P. od strony działki nr 304 (drogi wewnętrznej ). W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 51 ust.7 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 7 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r. poz. 1332 z późn. zm., dalej: "P.b."). Przedmiotem prowadzonego postępowania jest budowa ogrodzenia usytuowanego na działkach nr 302 i 301/1 w miejscowości P. stanowiących obecnie własność skarżącej od strony działki nr 304 (drogi wewnętrznej) stanowiącej własność Gminy S.. Ogrodzenie wykonane jest z elementów betonowych (słupki oraz płyta cokołowa) oraz z elementów metalowych (przęsła). Wysokość słupków ogrodzeniowych wynosi 1,72m natomiast przęseł 1,47m (mierząc od gruntu). Płyta cokołowa prefabrykowana ma wysokość 0,22m, a szerokość wynosi 0,07m. Słupki prefabrykowane ogrodzeniowe mają wymiary 0,25 x 0,25m. Szerokość asfaltu na długości ogrodzenia wynosi 3,00m. Ogrodzenie usytuowane jest od krawędzi jezdni asfaltowej (działki drogi wewnętrznej 304) od strony granicy z działką 303 - 0,60m, a od strony z granicą działki 301/2 - 1,01m. W narożu pomiędzy działkami 301/1, 301/2 i 304 znajduje się słupek graniczny. Ogrodzenie usytuowane jest w tym miejscu na działce nr 301/1 w odległości 0,09m od słupka granicznego. Długość ogrodzenia usytuowanego na działkach nr 301/1 i 302 stanowiących własność skarżącej od strony działki nr 304 (drogi wewnętrznej) pomiędzy działkami nr 301/2 i 303 wynosi 35,13m. Ogrodzenie powstało na podstawie zgłoszenia, do którego Starosta nie zgłosił sprzeciwu. ( pismo Starosty z dnia 06.02.2018r. znak: [...], za którym przesłano do organu powiatowego uwierzytelnione kserokopie ww. zgłoszenia znak: [...] z dnia 05.11.2010r. na budowę ogrodzenia od strony drogi gminnej w miejscowości P. złożonego przez U. S. i Z. S. ). W toku postępowania ustalono, że lokalizacji odrodzenia sprzeciwiają się zapisy MPZP co uzasadniało wszczęcie procedury z art 50 P.b. i w konsekwencji orzeczenie nakazu rozbiórki. W odwołaniu skarżąca podniosła, że ogrodzenie zostało wykonane na podstawie prawomocnego zgłoszenia budowy do odpowiedniego urzędu i braku sprzeciwu ze strony Starostwa Powiatowego (pismo znak [...] z dnia 08.11.2010r.). Ponadto ogrodzenie powstało w miejscu ogrodzenia już istniejącego. Zatem w momencie uchwalania MPZP stan ten należało uznać za "zastany". Zakwestionowała ustalenia w zakresie granic pasa drogowego oraz znaków granicznych. Zdaniem skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podszedł do kontroli w sposób bardzo jednoznaczny i stronniczy, powołując się jedyne na art. 50 pkt 4, bez rzetelnego sprawdzenia stanu faktycznego tzn. wskazania istniejących granic działek (brak znaków granicznych) tak po jednej, jak i po przeciwnej do dz. nr 302 i 301/1 stronie drogi (dz. 304). Jej zdaniem obliczenia lokalizacji ogrodzenia w odniesieniu do pomiarów wzgl. asfaltu "z natury", mają się nijak do założeń MPZP "Uzdrowisko [....]", i mają jedynie, jak jej się wydaje, na celu legalizację wykonanej drogi bez przeprowadzenia stosownej procedury. Organ odwoławczy nie podzielił powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy w tym dokonana wizja lokalna oraz wyrys mapy zasadniczej uzasadniał decyzje organu I instancji. Z wyrysu z mapy zasadniczej w skali 1:500, którego wydruk został sporządzony przez organ I instancji dnia 03.01.2018r. wynikało usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia w stosunku do granic działek oraz istniejącej jezdni asfaltowej. Na odcinku przylegającym do działek nr 302 i 301/1 - jak wynika z tej mapy - jezdnia asfaltowa nie jest usytuowana równolegle do jej granic. Przy czym szerokość działki nr 304 na odcinku przylegającym do działki nr 302 i 301/1 wynosi ok. 4 m. Z mapy tej wynika, że w narożu pomiędzy działkami 301/1, 301/2 i 304 istniejące ogrodzenie znajduje się tuż przy granicy lecz nie pokrywa się z tą granicą czyli usytuowane jest na działce nr 301/1 (według pomiaru z natury dokonanego przez organ powiatowy 0,09m - odległość ogrodzenia od słupka granicznego) i odległość ogrodzenia od środka działki nr 304 wynosi (4m : 2) + 0,09m = 2,09m (pkt A) czyli mniej niż 4m. W narożu pomiędzy działkami 303, 302 i 304 odległość istniejącego ogrodzenia na działce nr 302 od granicy z działką nr 304 wynosi l,5 mm co przy skali mapy 1:500 daje odległość ok. 0,75m czyli odległość ogrodzenia od środka działki nr 304 wynosi (4m : 2) + 0,75m = 2,75m (pkt B) czyli mniej niż 4m. Z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Uzdrowisko [...]" zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 29 lipca 2008r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa nr [...], poz. [...] z dnia [...] września 2008 r. wynika, że ogrodzenie usytuowane jest na działkach nr ewid. 302 i 301/1 przy granicy z działką 304 i w całości znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 10.KDw. Ustalenia dla terenu 10.KDw stanowią, że szerokość tego terenu przeznaczonego dla lokalizacji dróg wewnętrznych wynosi 8m. Zatem teren w odległości 4m od środka działki nr 304 (teren 10.KDw) w kierunku północnym i południowym jest przeznaczony wyłącznie na komunikacje - drogi wewnętrzne. Z rysunku planu wynika, że wzdłuż działek nr 302 i 301/1 od strony północnej przebiega teren oznaczony 10.KDw, a linia rozgraniczająca przebiega po działkach nr 302 i 301/1 równolegle do granicy z działką nr 304. W związku z tym, że teren w odległości 4m od środka działki nr 304 w kierunku północnym i południowym jest przeznaczony wyłącznie na komunikację - drogi wewnętrzne, a przedmiotowe ogrodzenie usytuowane jest w odległości od 2,09m (pkt A) do 2.75m (pkt B) od środka działki nr 304, czyli mniej niż 4m. Powołując art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 P.b. wskazał, że organ nadzoru budowlanego obowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami, w sytuacji, gdy nie jest możliwe przeprowadzenie procesu jego legalizacji. Dokonując reformacji decyzji organu I instancji stwierdził, że ogrodzenie o długości 35,13 m usytuowane na działkach nr 302 i 301/1 w P.u od strony działki nr 304 w całości leży na terenach oznaczonych 10.KDw przeznaczonych dla lokalizacji dróg wewnętrznych, w związku z czym nakazał jego rozbiórkę w całości. W skardze do Sądu skarżąca zarzuca organom nie zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1- 3 P.b., a ponadto podnosi, że nowo powstałe ogrodzenie zostało wykonane w miejscu ogrodzenia istniejącego (stan zastany), co do którego żaden urząd nie zgłosił sprzeciwu. Ponadto wskazała, że ustalenia MPZP prowadziły de facto do wywłaszczenia części jej działki, a w tym przedmiocie nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe twierdzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób prawidłowy z obrazą przepisów art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Sąd akceptuje stanowisko organów co do możliwości, co do zasady prowadzenia postępowania w trybie art. 50 – 51 P.b. w stanie faktycznym sprawy. Rację mają organy powołując się na powoływany w orzecznictwie pogląd, że prowadzenie robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie, wobec którego nie wniesiono sprzeciwu, nie uwalnia inwestora od zarzutu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. Przepis ten przewiduje ingerencję organów nadzoru budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy, polegających na prowadzeniu robot w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, a tryb i kierunek postępowania naprawczego wyznaczają przepisy art. 51 ustawy. Istotne było ustalenie, że przedmiotowa inwestycja, stosownie do treści art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine P.b. jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 706/14). W kontrolowanej sprawie na terenie inwestycji w dacie budowy ogrodzenia i w dacie postępowania naprawczego obowiązywał i obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "Uzdrowisko [....]" zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2008r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa nr [...], poz. [...] z dnia [...] września 2008r. Dla przyjęcia zaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine P.b. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. konieczne było ustalenie przez organy, że przedmiotowe ogrodzenie o długości 35,13m usytuowane na działkach nr 302 i 301/1 w P.u od strony działki nr 304 (drogi wewnętrznej) objęte niniejszym postępowaniem – w całości jest usytuowane na terenie oznaczonym 10.KDw przeznaczonym dla lokalizacji dróg wewnętrznych według obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Uzdrowisko [...]", a nie przeznaczonym pod budowę ogrodzeń i narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wypisu m.p.z.p. z dnia 2 lutego 2018 r. (k. 7 akt administracyjnych) wynika, że działki nr 301/1 i 302 położone są na terenach oznaczonych symbolami 9.MN/ML/MP – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, rekreacji indywidualnej i usług hotelarskich, i 10.KDw – na tereny komunikacji - drogi wewnętrzne. Zgodnie z w/w m.p.z.p. działka nr 304 to tereny oznaczone symbolem 10.KDw – tereny komunikacji – drogi wewnętrzne. Teren 10.KDw na rysunku planu jest zakreślony linią rozgraniczającą ciągłą rozdzielającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z treścią planu ROZDZIAŁ V. - USTALENIA PLANU DLA TERENÓW KOMUNIKACJI. USTALENIA PLANU DLA TERENÓW DRÓG § 17 ust. 4 Tereny komunikacji - drogi wewnętrzne oznaczone symbolem m.in. 10.KDw - o powierzchni 0,49 ha, gdzie obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów: 1) teren przeznaczony dla lokalizacji dróg wewnętrznych o szerokości w liniach rozgraniczających 8m i jej elementów takich jak: a) jezdnia o szerokości nie mniejszej niż 3,5m; b) chodniki; c) obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z funkcjonowaniem drogi i obsługą ruchu; 2) dopuszcza się realizację drogi jako ciąg pieszo-jezdny o szerokości 5m; 3) obowiązek realizacji placu do zawracania o wymiarach 15m x 15m na zakończeniu dróg oznaczonych symbolami 4KDw, 6KDw, 12 KDw, 15KDw i 21KDw. Z analizy zapisów ww. planu wynika, że na obszarze zaznaczonym symbolem 10.KDw w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "Uzdrowisko [...]" nie można budować ogrodzeń. Ww. ustalenia dla terenu 10.KDw stanowią, że szerokość tego terenu przeznaczonego dla lokalizacji dróg wewnętrznych wynosi 8m. Sąd nie akceptuje jednak przyjętej przez organy metody wyznaczenia granic terenu 10.KDw. Organy ustaliły, że jest to teren w odległości 4 m od środka działki nr 304 (teren 10.KDw) w kierunku północnym i południowym. Kluczowe w sprawie jest więc ustalenie granic działek nr 301/1 i nr 302 z działką nr 304 oraz wyjaśnienie jak część tych działek oznaczona jest w planie symbolem 10.KDw. Jak wynika z ustaleń organu I instancji w terenie odnaleziono tylko jeden punkt graniczny pomiędzy działkami nr 304, 301/1 i 301/2. W tym miejscu ogrodzenie posadowione jest na działce nr 301/2, 9cm od punktu granicznego w głąb działki nr 301/2. Nie odnaleziono jednak drugiego punktu granicznego. Nie można jednoznacznie przyjmować przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr 301/2 i nr 302 z działką nr 304 w dalszym biegu przyjmując jako punkt odniesienia środek działki nr 304 i zakładać z całą pewnością, metodą dedukcji, że istniejące ogrodzenie położone jest na terenie 10.KDw na działkach nr 301/2 i nr 302. Kwestionując tą metodę Sąd zwraca uwagę, że z części graficznej planu wynika, że także działki położone po północnej stronie działki nr 304 oznaczone są na planie symbolem 10.KDw. Nie wiadomo jaka część tych działek przeznaczona jest pod drogi – 10.KDw. Kwestię tę należy wyjaśnić. Sąd zauważa, że tereny oznaczone symbolem 10.KDw naprzeciwko działek skarżących na północ od działki nr 304 przeznaczone pod drogi nie biegną równolegle do osi działki nr 304, ale istotnie "wchodzą w głąb" działek położonych na północ od działki nr 304. Czyni to metodę organów nadzoru budowlanego całkowicie nieprzydatną dla ustalenia, że przedmiotowe ogrodzenie leży na terenach oznaczonych w m.p.z.p. symbolem 10.KDw. Brak pewności w tym zakresie powinien zostać usunięty w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.