II SA/Rz 964/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Jerzy Solarski AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zbiorników metalowych - skargę oddala - II SA/Rz 964/04 UZASADNIENIE Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2004r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Z. F. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2004r. nr [...], nakazującą Z. F. dokonanie rozbiórki zbiorników metalowych zlokalizowanych na działce nr 1346 położonej w K. W odwołaniu Z. F. na podstawie art. 129 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i zarzuciła naruszenie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003r. poprzez jego niezastosowanie; naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że zbiorniki zabetonowane są w stopach fundamentowych. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wyjaśniła, że zbiorniki wybudowała w 1997r., a obowiązujący do 11 lipca 2003r. art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego stanowił, że nie można nakazać rozbiórki w trybie art. 48 ustawy, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Wskazany termin w przypadku skarżącej upłynął 2002r. i z tego względu organ I instancji winien był zastosować tę regulację. Zarówno wzniesienie zbiorników, jak tez upływ 5 letniego terminu nastąpiły w czasie, obowiązywania normy zakazującej orzekania o rozbiórce. Organ I instancji niewłaściwie zinterpretował wytyczne zawarte w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...], gdyż przyjął, że stosowanie art. 48 Prawa budowlanego o brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003r. może ostatecznie skutkować nakazaniem rozbiórki zbiorników. Zdaniem skarżącej brzmienie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, nie może naruszać jej uprawnień nabytych na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 49 Prawa budowlanego. Błędne zastosowanie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie Prawa budowlanego polegało też na nieuwzględnieniu procedury legalizacyjnej wynikającej z art. 49 "starego" Prawa budowlanego. Nie można stosować norm intertemporalnych z pominięciem praw nabytych na podstawie dotychczasowego stanu prawnego. Należałoby przyjąć, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. winien być stosowany do spraw, w których nie upływał jeszcze termin 5 letni przewidziany w art. 49 w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003r. Organ błędnie dokonał ustaleń faktycznych w zakresie mocowania zbiorników metalowych zlokalizowanych na działce nr 1346/3 w K., gdyż przyjął, że są trwale związane z gruntem poprzez zabetonowanie ich w stopach fundamentowych. Wyjaśniła, że zbiorniki zostały zamocowane na śrubach łączących stalowe elementy zbiorników, które mogą podlegać i podlegają demontażowi. Tym samym zakwestionowała kwalifikację prawną zbiorników jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 5 prawa budowlanego, obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki winien być uznany jako tymczasowy obiekt budowlany. Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji odwołania i stwierdził, że organ I instancji właściwie zakwalifikował przedmiot postępowania jako obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Z materiału dowodowego wynika, że zbiorniki posadowione zostały na stopach fundamentowych i mają ponad 6m wysokości. Samowolna ich realizacja zgodnie z Prawem budowlanym obowiązującym po dniu 11 lipca 2003r. (organ wpisał błędnie rok 2004r.) podlega legalizacji jeśli ich istnienie nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, a zobowiązany przedłoży wymagane przepisami prawa dokumenty. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca została zobowiązana do przedłożenia określonych dokumentów w terminie do 31 lipca 2004r. i takie dokumenty nie zostały przedłożone, co obligowało organ I instancji do zastosowania art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ zaznaczył też, że art. 49 ustawy Prawo budowlane z 1974r. (wg Sądu z 1994r.) zezwalający na legalizację samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych ze względu na 5 letni upływ czasu w tym brzmieniu przestał obowiązywać 11 lipca 2003r. obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. przewidują legalizację samowolnie wykonanych obiektów budowlanych w oparciu o inną procedurę Przedmiotowe zbiorniki zostały wykonane w 1997r., a inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie 29 września 2003r. wobec czego sprawa była rozpatrywana w oparciu o Prawo budowlane z 1994r. ogłoszone w Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). W skardze do Sądu skarżąca ponowiła zarzuty odwołania i dodała, że organ naruszył też art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2004r. znak [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2004r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała błędy w treści uzasadnienia prawnego decyzji organu II instancji, co do podanej przez organ daty wejścia w życie zmiany prawa budowlanego na 11 września 2004r., co zdaniem skarżącej mogło mieć wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Ponadto organ II instancji powołał się na nieobowiązujący obecnie akt prawny tj. ustawę Prawo budowlane z 1974r., który utracił moc prawną na podstawie art. 107 Prawa budowlanego z 1994r., a więc skarżąca została wprowadzona w błąd, co do podstaw orzekania w sprawie. Skarżąca podkreśliła, że właściwe rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie musi opierać się na brzmieniu ustawy Prawa budowlanego sprzed 11 lipca 2003r. i nie ma znaczenia moment złożenia przez skarżąca wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanych zbiorników. Wniosek ten był następstwem stanu faktycznego, który powstał w czasie obowiązywania Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003r., co nie może mieć wpływu na wybór prawa w czasie, jak też nie może decydować o zastosowaniu określonych norm intertemporalnych. W sprawie winien być zastosowany przepis art. 49 sprzed 11 lipca 2003r. i procedura legalizacyjna powinna być prowadzona również na dotychczasowych przepisach, zatem brak było podstaw do wymierzenia opłaty legalizacyjnej oraz do wzywania do przedłożenia stosownej dokumentacji wobec zastosowania norm Prawa budowlanego w brzmieniu po 11 lipca 2003r. Skarżąca wskazała, że po upływie 5 lat na podstawie art. 49 w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003r, nabyła prawo podmiotowe do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego zgodnie z dotychczasowym brzmieniem. Przepis art. 49 gwarantował, że po upływie 5 lat od momentu wzniesienia obiektów budowlanych poprzez złożenie wniosku doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. Regulacja art. 49 warunkowała uniknięcie rozbiórki jedynie upływem czasu oraz uzyskaniem decyzji administracyjnej – pozwolenia na użytkowanie (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.01.1999r. P 2/98). Skarżąca podniosła, że wdrożenie procedury legalizacyjnej na podstawie aktualnego brzmienia art. 48 Prawa budowlanego musi uwzględniać niedopuszczalność rozbiórki wynikającą ze starego brzmienia art. 49 Prawa budowlanego. W przeciwnym przypadku należałoby przyjąć, że ustawa zmieniająca reguluje stany faktyczne, których skutki nastąpiły w przeszłości, co oznaczałoby, że posiada moc wsteczną. Takie rozumienie przepisów intertemporalnych zawartych w art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej pozostaje w sprzeczności z obowiązującym zakazem nadawania prawu mocy wstecznej, w sytuacji, gdy prowadzi to do pogorszenia sytuacji obywateli w stosunku do stanu prawnego poprzedniego (np. wyrok TK z 30.11.1993r. sygn. akt K.18/92). W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy dodać, że postanowieniem z [...] listopada 2004r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego sprostował z urzędu błąd pisarski w zaskarżonej decyzji odnośnie daty wejścia w życie noweli Prawa budowlanego z 27 marca 2003r. Organ omyłkowo wpisał 11 lipca 2004r., a powinno być 11 lipca 2003r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.). Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mocą której utrzymano decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2004r. znak: [...] nakazującą skarżącej Z. F. dokonać rozbiórki zbiorników metalowych zlokalizowanych na działce nr 1346 w K. W skardze do Sądu zostały sformułowane dwa zasadnicze zarzuty. Pierwszy dotyczący tego, że organy zakwestionowały zakwalifikowały zbiorniki jako obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę, a drugi dotyczący niezastosowania pięcioletniego okresu przedawnienia wynikającego z art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003r. W drugim, skarżąca naruszenie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem zbiorniki nie noszą cech budowli, gdyż nie są trwale związane z gruntem, bo zamocowano je na śrubach, łączących stalowe elementy zbiorników, co umożliwia ich demontaż w każdym czasie, a wykonanie stóp fundamentowych pod zbiorniki nie może stanowić podstawy do zaliczenia tego obiektu za budowlę. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) zwana dalej ustawą, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, a także budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, oraz obiekty małej architektury. Definicja budowli została zawarta w pkt 3 art. 3 cyt. ustawy. Stosownie do tego przepisu przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, między innymi takie jak fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Opis przedmiotowych zbiorników zawarty w protokole oględzin z 14 stycznia 2003r. (karta akt adm. I inst. nr 4) odpowiada hipotezie normy prawnej wynikającej z art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego. W szczególności w protokole tym stwierdzono, że na działce stanowiącej własność skarżącej znajdują się dwa zbiorniki stalowe, ustawione na 4 słupach stalowych, pod zbiornikami znajduje się fundament betonowy, a zbiorniki są zabetonowane w fundamencie oraz zakotwione. Protokół został podpisany bez uwag przez skarżącą. Mając na względzie przytoczony stan faktyczny oraz obowiązujące przepisy prawne Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów orzekających w sprawie, że inwestycję należy zaliczyć do budowli. Dla porządku należy wyjaśnić, że obiekt ten odpowiada definicji budowli w brzmieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązującym do 11 lipca 2003r. jaki i po zmianach nadanych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz.888), która weszła w życie 1 maja 2004r. i obowiązywała w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wyjaśnienie zagadnienia kwalifikacji prawnej spornego obiektu ma znaczenie dla oceny legalności prowadzonego postępowania przez organy nadzoru budowlanego, bowiem przesądza o istnieniu przedmiotu prowadzonego postępowania. Postanowieniem z [...] maja 2004r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżącą Z. F. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 lipca 2004r. zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egz. projektu budowlanego sporządzonego przez osobę należącą do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach sprawy znajduje się dokument pt. "Inwentaryzacja architektoniczno-budowlana silosów na zboże" oraz oświadczenie skarżącej o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (karta akt admin. I inst. nr 31 i, 30). Dokumenty te zostały złożone 29 września 2003r., jako wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2003r. nr [...]. Wymienione dokumenty nie mogą być uznane za wykonanie obowiązku nałożonego późniejszym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2004r., gdyż nie pokrywają się przedmiotowo z zakresem nałożonego obowiązku. W terminie wyznaczonym, postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ] z [...] maja 2004r. nr [...] skarżąca nie przedłożyła żądanych dokumentów. Konsekwencją powyższego była decyzja tego organu wydana na podstawie art. 48 ust. 1, ust. 4, art. 52 i art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, którą nakazano Z. F. rozbiórkę zbiorników metalowych zlokalizowanych na działce nr 1346/3 w K. W decyzji organu I instancji błędnie podano organ promulgacyjny, bowiem na dzień wydawania decyzji obowiązywał tekst Prawa budowlanego ogłoszonego w Dzienniku Ustaw z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm. Błędne podanie publikatora nie miało jednak wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, bowiem jest ono zgodne z przepisami podanymi w podstawie prawnej obowiązującymi w dacie jej wydania. W myśl art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 (wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożonych obowiązków) stosuje się ust. 1 tego artykułu, to jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Orzeczony nakaz rozbiórki odpowiada więc prawu wobec niewykonania obowiązków, do których skarżąca została zobowiązana postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2004r. nr [...]. Skarżąca w skardze podniosła także, że organy nie zastosowały przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003r. oraz naruszyły art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Stosownie do tego przepisu nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 , jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Cytowany wyżej przepis został istotnie zmieniony nowelą do Prawa budowlanego wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), zwana dalej nowelą. Ustawa ta zgodnie z art. 9 zaczęła obowiązywać od 11 lipca 2003r. Ustawodawca w art. 7 tej noweli zawarł przepisy intertemporalne. Jako zasadę przyjęto stosowanie przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z zastrzeżeniem ust. 2. Do postępowań – dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ – wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37 –39 oraz w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy , o której mowa w art. 1 –art. 1 pkt 41(ust.2). I tak odpowiednio art. 1 pkt 37 do pkt 39 noweli dotyczą art. 48, art. 49, 49a Prawa budowlanego, a pkt 41 noweli dotyczy art. 50a Prawa budowlanego. Z normatywnego brzmienia art. 7 ust. 2 noweli wynika, że do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia jej w życie, w przypadkach, do których ma zastosowanie art. 48, art. 49, art. 49a i art. 50 a, stosuje się przepisy nowe. Zauważyć jednak wypada, że organy nie naruszyły przepisu art. 7 ust. 2 noweli do Prawa budowlanego, bowiem wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu skarżąca złożyła 29 września 2003r., zatem już pod rządami Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym nowelą, która weszła w życie 11 lipca 2003r. Nawet w przypadku, gdyby postępowanie było wszczęte przed 11 lipca 2003r., to organy na mocy art. 7 ust. 2 noweli, były zobowiązane do stosowania nowego prawa. Z tych też względów nietrafny jest też zarzut o niezastosowaniu przepisu art. 49 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003r., który w przypadku użytkowania przez okres 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części wprowadzał zakaz orzekania rozbiórki jednakże przy zaistnieniu określonych warunków. Sam upływ 5-letniego terminu nie powodował z mocy prawa legalizacji samowoli budowlanej. Za przyjęciem takiego poglądu przemawia treść ust. 2 art. 48 w brzmieniu, który obowiązywał do 11 lipca 2005r. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli właściciel obiektu budowlanego nie uzyska pozwolenia na użytkowanie to przepis art. 48 ust. 1 stosuje się odpowiednio. Zatem nawet w przypadku upływu pięcioletniego okresu ustawodawca nie wykluczał orzeczenia o rozbiórce, jeżeli nie zostały spełnione wszystkie ustawowe warunki do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Z tych przyczyn Sąd nie mógł podzielić argumentacji skargi odnośnie naruszenia przez organy praw nabytych i przytoczonych na ich poparcie wyroków Trybunału Konstytucyjnego, gdyż taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W posumowaniu tych rozważań Sąd zauważył, że skarżąca domaga się zastosowania w jej przypadku przepisu art. 49 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003r., z treści którego jednoznacznie wynikało, że dotyczy on obiektu budowlanego lub jego części, pomimo, iż w skardze zarzuciła, że organ błędnie zakwalifikował wzniesione zbiorniki na paszę jako budowlę. Definicja obiektu budowlanego, przez który należy rozumieć również budowlę została wyjaśniona na wstępie rozważań. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a, który wymienia elementy konieczne decyzji, gdyż skarżona decyzja zawiera elementy wymienione w tym przepisie. Należy też zauważyć, że skarżąca czyniąc zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu nie wykazała tego naruszenia w skardze. Podniesiona w skardze kwestia wysokości zbiorników wpisana w decyzji organu I instancji jako 6,50m, a w decyzji organu II instancji jako 6m. nie miała również wpływu na wynik niniejszej sprawy Organy prowadzące postępowanie prawidłowo skierowały nakaz rozbiórki obiektu do skarżącej, jako inwestora, gdyż z wnioskiem o legalizację wystąpiła skarżąca Z. F., co odpowiada treści art. 52 Prawa budowlanego. Mając na uwadze przedstawiony stan prawy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.