II SA/Rz 965/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i W. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku handlowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] września 2005r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej – PWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia [...].07.2005r.znak PINB [...] – uchylił zaskarżoną decyzję i jednocześnie nakazał B. L. i W. L. rozbiórkę budynku handlowego, usytuowanego na działce nr 986 w K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżoną decyzją PINB dla miasta K. nakazał W. L. rozbiórkę obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr 986 przy ul. B. w K., ponieważ obiekt ten powstał bez wymaganego prawem pozwolenia i znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. W okresie budowy obowiązywał bowiem Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. z 1980 / uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 30 września 1980r./. Teren, na którym usytuowano obiekt oznaczony jest symbolem OC 18RP- tereny upraw rolnych, część terenu objęta jest strefą ochronną, ciepłowni centralnej dla miasta, zakaz wznoszenia nowych budynków mieszkalnych, natomiast część północna działki, na której jest zlokalizowany budynek występuje w terenie drogi klasy III oznaczonej symbolem [...]/- wylot z K. trasy łączącej K. z J.. Na odcinek tego wylotu składa się przedłużenie drogi oznaczonej symbolem [...], dla której ustalenia planu zakładają "trasa przelotowa przejmująca w perspektywie funkcję głównej arterii zbiorczej miasta". Zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami o drogach – ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 14, poz. 670 z 1985 r.) stosownie do art. 43 ust. 1 obiekty budowlane przy drogach powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, co najmniej 10m dla drogi krajowej na terenie zabudowy miast i wsi i 25m poza terenem zabudowy. Niedopuszczalna jest zabudowa budynkami terenu pasa drogowego przeznaczonego pod rozbudowę głównej drogi K. zgodnie z przepisami obowiązującymi w 1986r oraz w dacie wydawania decyzji, co nie pozwala na wdrożenie postępowania legalizacyjnego. Odwołanie od tej decyzji wniósł W. L. i przyznał, że przedmiotowy obiekt stanowi jego własność. Jednocześnie naprowadził, że obiekt wybudowany został przez jego ojca jeszcze w latach siedemdziesiątych, jako obiekt gospodarczo-użytkowy, a podczas kontroli omyłkowo podał lata osiemdziesiąte, jako okres budowy. Przedmiotowy budynek zaadaptował na sklep i ponosi wszelkie ciężary związane z jego użytkowaniem. Budynek jest usytuowany w odległości 10 m od drogi głównej. Natomiast powołanie się przez organ na okoliczność, że na tym terenie ma powstać zbiorcza arteria dla miasta jest zagadnieniem czysto teoretycznym i godzi w interesu jego, jego rodziny oraz osób zatrudnionych w sklepie. Zdaniem odwołującego się budynek znajduje się na terenie zabudowanym, po obu stronach jezdni jest gęsta zabudowa obiektów o różnym przeznaczeniu. Wskazał również, że w roku 2001r. zgłosił remont sklepu spożywczego, na co organ nie wyraził sprzeciwu. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym WINB wskazał na przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku, gdzie dla orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu w oparciu o art.37 ust.1 pkt 1, spełnione muszą być dwie przesłanki: obiekt wybudowany został bez wymaganego pozwolenia oraz narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy. Zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na konieczność rozbiórki obiektu budowlanego, ponieważ obiekt powstał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a jego lokalizacja narusza przepisy prawa miejscowego. Wskazany w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego zabrania zabudowy terenu, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek i to bez względu na jego funkcję. Wobec tego nakaz rozbiórki jest uzasadniony, przy czym zobowiązani mogą zwrócić się do organu I instancji o odroczenie wykonania nakazu z przyczyn społecznych lub gospodarczych. Jednocześnie WINB wskazał, że decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 2 Kpa, bowiem organ I instancji zobowiązał do wykonania rozbiórki jedynie W. L., podczas gdy z akt administracyjnych wynika, że właścicielami działki nr 986 są B. i W. L.. Ponieważ B. L. brała udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym, dlatego nie zachodziły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 kpa. Natomiast powołane w odwołaniu okoliczności dotyczące remontu budynku nie mogą stanowić postawy do uchylenia nakazu rozbiórki, bowiem w sytuacji zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwy organ nie bada legalności budynku. Na decyzję tą skargę wnieśli B. i W. L. domagając się jej uchylenia; zarzucili naruszenie art. 10, art. 77 i art.80 kpa oraz art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974r. i sformułowali wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących organy błędnie ustaliły datę powstania budynku i nie uwzględniły oświadczenia W. L., że budynek powstał jeszcze w latach 70-tych. W związku z tym należałoby rozważyć konieczność zastosowania w sprawie przepisów prawa budowlanego z 1961r. Wskazali, że prawo budowlane z 1961r. w ogóle nie nakładało na inwestora obowiązku przechowywania całej dokumentacji budowlanej. Skarżący wskazali też, że zgodnie z art.77 kpa ciężar dowodu spoczywa na organie i nie może on być przerzucony na stronę, a jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, to organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Tymczasem organy nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia daty powstania budynku. Niezależnie od tego B. L. nie miała zapewnionego czynnego udziału w toku postępowania administracyjnego; organ nie zawiadomił ich też o tym, że materiał dowodowy został zebrany i nie wyznaczył terminu do zapoznania się z aktami sprawy, czym naruszył art.10 Kpa. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i dodatkowo wskazał, że w sprawie najważniejszą kwestią jest ustalenie daty realizacji obiektu budowlanego. Jeśli bowiem budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r., to z mocy art.103 ust.2 Prawa budowlanego stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli Prawo budowlane z 24.10.1974r. Stąd też nie jest możliwe stosowanie ustawy z 31.01.1961 Prawo budowlane, czego domagają się skarżący. W pozostałym natomiast zakresie organ wskazał na uzasadnienie zaskarżonej decyzji, gdzie podnoszone w skardze zarzuty były brane pod rozwagę przed wydaniem decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Stan faktyczny jest następujący: w związku z zawiadomieniem MPGK K.Sp.z o.o. z 30.05.2005r. (data wpływu do organu) dotyczącym posadowienia na wodociągu magistralnym budynku handlowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. zawiadomił W. L. o terminie kontroli legalności budowy obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr 986 w K.. Do protokołu sporządzonego z tej czynności z dnia 13.06.2005r. W. L. oświadczył, że przedmiotowy budynek wybudowany został przez ojca w latach 1986-1988, bez wymaganego pozwolenia na budowę; ze sporządzonego szkicu wynika, że odległość budynku od ul. B. wynosi 10,2m, natomiast z notatki służbowej z tej samej daty, iż W. L. zobowiązał się do końca 2005 roku przygotować dokumentację związaną z przełożeniem istniejącego wodociągu. Przy takim materiale organ I instancji zawiadomił w dniu 14.06.2005r. strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego budynku handlowego na działce nr 986 w K., doręczając zawiadomienie m.in. W. L. i B. L., jako współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości. Następnie wystąpił do Prezydenta Miasta K. o informację dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego z 1980 roku obejmującego działkę nr 986 i w oparciu o opinię urbanistyczną tegoż organu z 12.07.2005r., wedle której zabudowa działki wymagałaby sytuowania pawilonu handlowego w odległości co najmniej 25m od zewnętrznej krawędzi istniejącej jezdni, decyzją z dnia 18.07.2005r. orzekł rozbiórkę obiektu budowlanego. Decyzja ta została doręczona zarówno B. L., jak i W. L.. Na skutek odwołania W. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie to uchylił i jednocześnie orzekł nakaz rozbiórki pawilonu handlowego, przy czym adresatami tego nakazu uczynił B. L. oraz W. L - współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr 986. Rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. Jeśli chodzi o prawo materialne, wedle którego sprawa winna być rozpoznana, to zgodzić należy się z organami orzekającymi, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229, ze zm. - zwana dalej ustawą), a to z mocy art.103 ust.2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. nr 207 z 2003r., poz.2016, ze zm.). Wynika to z oświadczenia złożonego przez W. L. do protokołu oględzin z dnia 13.06.2005r. Zgodnie z tym oświadczeniem, przedmiotowy obiekt zrealizowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 1986-1988. Wobec tego organy procedowały kierując się unormowaniami zawartymi w art.37 –42 ustawy. Stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1) ustawy, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W odniesieniu do terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany, w okresie jego realizacji, obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. z 1980 / uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1980r./. Wedle tekstu i rysunku planu, teren ten oznaczony był symbolem [...]. Nie cytując teksu planu, a wskazując na opinie urbanistyczną z dnia 12.07.2005r., którą podzieliły organy stwierdzić należy, że część działki nr 986 objęta była strefą ochronną ciepłowni centralnej dla miasta, z zakazem wznoszenia nowych budynków mieszkalnych, natomiast część północna działki, na której jest zlokalizowany budynek występuje w terenie drogi klasy III oznaczonej symbolem [...]- wylot z K. trasy łączącej K. z J.. Na odcinek tego wylotu składa się przedłużenie drogi oznaczonej symbolem [...], dla której ustalenia planu zakładają "trasa przelotowa przejmująca w perspektywie funkcję głównej arterii zbiorczej miasta". Tej treści ograniczenia w zabudowie wynikające z planu, w powiązaniu z obowiązującą w tym czasie ustawą z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. Nr 14, poz. 670 z 1985 r.), w szczególności art. 43 ust. 1, pozwoliły na sformułowanie ogólnego wniosku, iż obiekty budowlane przy drogach powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, co najmniej 10m dla drogi krajowej na terenie zabudowy miast i wsi i 25m poza terenem zabudowy. Odnosząc powyższe do przedmiotowego obiektu i przy ustaleniu, że obiekt nie znajduje się na terenie zabudowy miasta K. organy przyjęły, iż brak jest możliwości jego legalizacji. Nie jest bowiem zachowana odległość wymagana od krawędzi jezdni, a wynosząca 25m. O ile ustalenia organów dotyczące ograniczeń w zakresie zabudowy w ogólności są prawidłowe, o tyle konkluzja oparta na wniosku końcowym opinii dotyczącym minimalnej odległości od krawędzi jezdni wydaje się pozostawać w sprzeczności z obowiązującym w okresie budowy planem zagospodarowania przestrzennego i przepisem art.43 ust.1 ustawy o drogach. Otóż wymóg lokalizowania obiektów co najmniej 25 m od krawędzi drogi odnosił się do obiektów lokalizowanych "poza terenem zabudowy". Natomiast "na terenie zabudowy miast i wsi" odległość ta musiała wynosić co najmniej 10m. Z opinii wynika, że pawilon handlowy realizowany został poza terenem zabudowy miasta K.; brak jest natomiast jakiegokolwiek dowodu, że realizacja dokonana została "poza terenem zabudowy wsi". Dopiero w takim przypadku istniałaby konieczność zachowania odległości co najmniej 25 metrów od krawędzi jezdni. Organy kwestii tej, o zasadniczym dla rozstrzygnięcia sprawy znaczeniu, nie wyjaśniły, czym naruszyły art.7 i art.77 § 1 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; podkreślić bowiem należy, że wedle planu obowiązującego w dacie realizacji pawilonu handlowego istniała możliwość budowy innych, niż mieszkalne budynków, na terenach zabudowy miast i wsi, w odległości co najmniej 10m od krawędzi jezdni, a ta odległości w konkretnym przypadku jest zachowana. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi sprowadzających się do błędnych ustaleń dotyczących daty budowy obiektu stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie: W. L. wskazał przybliżoną datę budowy, a następnie zmieniając oświadczenie nie poparł tego żadnymi dowodami. Stąd też organy w granicach wynikających z art.80 Kpa dokonały oceny składanych oświadczeń i przyjęły lata 1986-1988, jako okres budowy pawilonu. W konsekwencji tego bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji. Również chybiony jest zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu. Wynika to z przedstawionego na wstępie stanu faktycznego, gdzie B. L. zawiadomiona została o wszczęciu postępowania z pouczeniem o możliwości zapoznania się z materiałami oraz prawem składania uwag, otrzymała decyzję organu I instancji oraz – po wniesieniu odwołania – zaskarżoną decyzję. W tej sytuacji brak odrębnego zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 Kpa o zakończeniu postępowania, przy stanie faktycznym ustalonym na podstawie oświadczenia W. L., nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art.145 § 1 pkt lit.c ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm. – zwaną dalej P.p.s.a.). Z przedstawionych powyżej powodów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, w oparciu o art. 145 § 1 pkt lit.c P.p.s.a. Z uwagi na brak wniosku fachowego pełnomocnika o zasądzenie kosztów postępowania, Sąd kosztów takowych stronie skarżącej nie zasądził (art.210 § 1 P.p.s.a.).