II SA/Rz 967/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Przedmiotem skargi M. D. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] dotycząca odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że po rozpatrzeniu wniosku M. D. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w tytułu opieki nad matką J. D. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że J. D. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przyznanym na stałe. Orzeczenie to nie wskazuje daty powstania niepełnosprawności. Niemożność ustalenia daty powstania niepełnosprawności powoduje, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu M. D. wskazał, że z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawną matką nie może podjąć żadnej pracy zarobkowej i jest jedyną osobą, która może ją zapewnić. Opiekę sprawuje w sposób ciągły i całodobowy. Zwrócił uwagę, że organ jako podstawę prawną decyzji wskazał przepis, którego niekonstytucyjność została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. SKO wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. - powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm. – zwana dalej "u.s.r.") – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podało, że J. D. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] września 2012 r., co wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] października 2014 r. Orzeczenie to wydane jest na stałe. Wyżej wymieniona porusza się samodzielnie przy pomocy laski, samodzielnie się ubiera, myje (wsparcia udziela jej jedynie synowa przy myciu włosów), przygotowuje posiłki (obiady otrzymuje od synowej). Natomiast wnioskodawca M. D. nie zamieszkuje z matką. Zamieszkuje na "wspólnej posesji", ale w innym budynku mieszkalnym. Zakupy robi jej syn lub synowa. Powyższe okoliczności ustalone zostały na podstawie oświadczenia złożonego do protokołu sporządzonego przez pracownika socjalnego dnia [...] czerwca 2019 r. w związku z przeprowadzonym wywiadem środowiskowym. J. D. poinformowała wówczas, że syn M. w maju podjął zatrudnienie, a obecnie przebywa na zwolnieniu lekarskim. W dalszej części SKO powołując się na treść art. 17 ust. 1 i 1b u.ś.r. oraz na wyrok TK z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 wskazało, że nie podziela stanowiska organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., który to przepis uznany został za niekonstytucyjny. Kolegium wyjaśniło, że w kontrolowanej sprawie zachodzi inna przesłanka, która powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, a mianowicie sposób sprawowania opieki przez wnioskodawcę nad matką. Nie mieszka on bowiem razem z nią, a opieka sprowadza się do wizyt, przygotowywania posiłków, dozowania leków, robienia zakupów, wyjazdów do lekarza. Przy czym większość z ww. czynności opiekuńczych wykonuje synowa i to ona pełni funkcję opiekuna osoby niepełnosprawnej. Powyższe potwierdza dokument urzędowy – "wywiad środowiskowy" sporządzony przez pracownika socjalnego oraz oświadczenie samej J. D. Organ zauważył, że wprawdzie w aktach znajduje się kolejne oświadczenie niepełnosprawnej J. D. z [...] czerwca 2019 r., że większość z tych czynności opiekuńczych wykonuje syn M. Jednakże, zdaniem organu z analizy akt sprawy, sekwencji powstania tych dokumentów wyłania się taki zakres opieki po stronie wnioskodawcy, który nie może być uznany za coś nadzwyczajnego, uniemożliwiającego podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. SKO zauważyło, że nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zależy od sprawowania opieki nad członkiem najbliższej rodziny, ale od niemożności kontunuowania lub braku możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki w sposób trwały, osobisty i ciągły. Stałość tej kwalifikowanej opieki nad członkiem rodziny wyraża się w konieczności sprawowania jej w sposób ciągły, codzienny, bez jakiejkolwiek przerwy i w zasadzie całą dobę, co wyklucza możliwość wykonywania pracy w ramach stosunku pracy czy innej pracy zarobkowej. Kolegium wskazało, że nie oferując takiego charakteru opieki niepełnosprawnej matce M. D. wyklucza się z grona osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Te okoliczności zdaniem SKO, powodują, że odwołujący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością zapewnienia opieki nad niepełnosprawną matką, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zakres sprawowanej opieki nie wyklucza bowiem możliwości podjęcia zatrudnienia. Skargę do WSA w Rzeszowie na decyzję SKO złożył M. D. wnioskując o stwierdzenie jej nieważności i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzucił rażące naruszenie ustawy o świadczeniach rodzinnych i przepisów K.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację, stosowanie przepisów i ocenę materiału dowodowego. W uzasadnieniu podkreślił, że z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawną matką nie podejmuje żadnej pracy zarobkowej i jest jedyną osobą, która tę opiekę może sprawować. Czynności opiekuńcze, które wykonuje zostały udokumentowane w aktach sprawy, jednakże orzekające organy niewłaściwie oceniły materiał dowodowy i całkowicie pominęły jego oświadczenia. Nie uwzględniły okoliczności, że jego matka po przebytym udarze często zapomina i myli fakty. Omyłkowo podała, że skarżący pracuje. Podczas gdy w rzeczywistości pracuje jego brat – M. Nie jest także prawdą, że opiekę sprawuje synowa. Zarówno jego żona, jak i żona brata pracują zawodowo i tej opieki nie mogą sprawować. Podkreślił, że opieka nad matką jest stała, całodobowa i konieczna stosownie do jej stanu zdrowia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu oraz postępowania poprzedzającego jego wydanie z normami prawnymi – proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "P.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych treścią zaskarżonego aktu. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2019 r. dotknięte są naruszeniami prawa, które uzasadniają usunięcie ich z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 222 ze zm.). Zgodnie z jej art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego – w związku z opieką nad matką J. D. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – organ I instancji uzasadnił odwołaniem się do przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy i ustaleniem, że osoba wymagająca opieki nie spełnia warunków określonych w tym przepisie – zawarty w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności zapis, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność nie pozwala na przyjęcie, "że niepełnosprawność ta powstała najpóźniej do 25. roku życia". Przypomnieć należy, że wspomniany wyżej art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok z dnia 21 października 2014 r., K 38/13). Trafnie więc Kolegium uznało jako błędne stanowisko organu I instancji "co do art. 17 ust. 1b u.ś.r.". Natomiast w ocenie Sądu, pogląd Kolegium, że skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zasługuje na akceptację. Otóż wspomniany wyżej przepis jako przesłankę, od spełnienia której uzależnione jest przysługiwanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wskazuje sprawowanie opieki nad wymienionymi w nim osobami. W u.ś.r. sposób sprawowania tej opieki nie został określony i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi ona mieć charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których to z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić (wg wyroku NSA z dnia 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, LEX nr 2240790 "określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie"). Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niepełny i nie dawał Kolegium podstaw do jednoznacznego ustalenia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w powyższym przepisie. Jak wynika z przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2019 r. wywiadu środowiskowego skarżący wraz z rodziną zamieszkuje na tej samej posesji, co jego matka J. D., lecz mieszkają w odrębnych budynkach. W ramach sprawowanej nad matką opieki skarżący dozuje jej leki, zawozi do lekarza, robi zakupy, przygotowuje posiłki, dba o czystość. Według jego oświadczenia z dnia [...] czerwca 2019 r. nie może podjąć zatrudnienia, bo jego matka wymaga całodobowej opieki, nie jest w stanie sama funkcjonować. Z kolei z protokołu sporządzonego w dniu [...] czerwca 2019 r. wynika, że J. D. samodzielnie przygotowuje sobie śniadania i kolacje, obiady gotuje synowa, jest zdolna do samoobsługi (myje się, czesze, ubiera, wymaga wsparcia przy myciu włosów – korzysta wówczas z pomocy synowej) i podała, że syn w maju podjął pracę. Natomiast w dniu [...] czerwca 2019 r., po złożonym przez skarżącego oświadczeniu, J. D. podała, że wszystkie posiłki przygotowuje jej synowa i syn, który też pomaga przy higienie osobistej. Trzeba też zauważyć, że pracownik socjalny przeprowadzający w dniu [...] czerwca 2019 r. wywiad środowiskowy zawarł w kwestionariuszu stwierdzenie, iż "forma i zakres sprawowanej opieki są wątpliwe". Z tego, co wyżej naprowadzono, wynika jednoznacznie, że przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymagana do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie została wyjaśniona zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a. i w postępowaniu dowodowym określonym w art. 75 i nast. k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką, a w rzeczywistości czy jest ona sprawowana przez niego czy przez synową (jego żonę, czy też żonę brata) wymaga dokonania jednoznacznych i nie budzących wątpliwości ustaleń. Nadto, czy skarżący istotnie podjął zatrudnienie, czy też omyłkowo matka przekazała taką informację, jest to przecież okoliczność mająca w sprawie istotne znaczenie. Zawartew uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdzenie odnoszące się do charakteru opieki sprawowanej przez skarżącego są ogólnikowe, nie znajdują w zebranym materiale dowodowym nie budzącego wątpliwości wsparcia, są przez to co najmniej przedwczesne i nie pozwalają na ocenę, iż podjęte zostały prawidłowo. Trzeba tu podkreślić, że prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca, jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z powyższych względów na podstawie art. 135 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę popełnionych naruszeń.