II SA/Rz 968/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 30 marca 2023 r. nr SKO.4111/1136/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: SKO) z 30 marca 2023 r. nr SKO.4111/1136/2022, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 23 listopada 2022r. nr CUS.5211.38.AŻ.22. O.ŚP. w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego J.F. (zwanej dalej Skarżącą) w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – E.J., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 1 lipca 2021 r. Skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt lub organ I instancji) o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Decyzją z 3 sierpnia 2021 r. nr GOPS.5211.38.AŻ.21.O.ŚP Wójt odmówił przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia, a SKO - po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej - decyzją z 26 listopada 2021r. nr SKO.4111/781/2021 utrzymało w mocy ww. rozstrzygniecie. Prawomocnym wyrokiem z 14 czerwca 2022 r. II SA/Rz 234/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...]. Zdaniem Sądu, brak posiadania przez męża E.J. będącego jednocześnie ojcem Skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może sam w sobie automatycznie stanowić bezwzględnej przeszkody dla przyznania Skarżącej świadczenia. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy, w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że współmałżonek pomimo nielegitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest w stanie, z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z jego woli, zapewnić współmałżonkowi wymaganej opieki, mogą zaistnieć uzasadnione podstawy do uznania możliwości skorzystania z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez inne osoby z kręgu uprawnionych w dalszej kolejności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, opisaną na wstępie decyzją z 23 listopada 2023r. organ I instancji odmówił przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślił, że niepełnosprawna matka Skarżącej, w związku ze sprawowaniem opieki nad którą Skarżąca ubiega się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - pozostaje w związku małżeńskim z K.F., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tego względu wobec Skarżącej zachodzi negatywna przesłanka wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Ponadto, w ocenie organu I instancji w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Nie został zatem spełniony zasadniczy warunek, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, opisaną na wstępie decyzją z 30 marca 2023 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy Dębica. Kolegium wskazało, że w realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, wobec czego organ I instancji zasadnie odmówił przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro bowiem E.J. pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza to możliwość przyznania Skarżącej – będącej zstępną osoby niepełnosprawnej – świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, J.F. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której Skarżącej - jako zstępnej osoby niepełnosprawnej i jednocześnie osobie zobowiązanej do alimentacji – nie przyznano świadczenia pielęgnacyjnego; 2. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, poprzez zaniechanie wykładni celowościowej oraz systemowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki i nielegitymowanie się przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnej osoby niepełnosprawnej; 3. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) – dalej: K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez Skarżącą i realnych możliwości sprawowania jej przez męża niepełnosprawnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), - dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, jednakże z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, bez znaczenia pozostaje wiek, w którym powstała niepełnosprawność, a istotne jest, że występuje ona w stopniu znacznym. W przedmiotowej sprawie kwestia ta nie była sporna – matka Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do wykładni tego przepisu. W ocenie organu, sam fakt nielegitymowania się przez męża osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwości przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca natomiast, powołując się na orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, argumentuje o konieczności uwzględnienia - jako przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia - braku realnych możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką Skarżącej przez jej męża, mimo że nie legitymuje się on orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Spór ten definitywnie rozstrzyga uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 14 listopada 2022 r. - I OPS 2/22, w której NSA wyjaśnił, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a). W tej sytuacji, nie ma wątpliwości, że w przypadku, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji nie może przyznać świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom. Nie może już więc badać innych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie możliwości sprawowania opieki przez małżonka. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Mąż natomiast, mimo wielu problemów zdrowotnych, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro bowiem osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie kolejnej w grupie osób zobowiązanych do alimentacji - tj. Skarżącej będącej córką osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki. Ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego, z uwagi na stan zdrowia, powinna być rozstrzygana orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając więc na względzie obowiązujący stan prawny oraz ww. uchwałę NSA, należało odmówić Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Z art. 269 § 1 P.p.s.a. wynika, że stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Owa ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których zastosowanie ma przepis interpretowany w uchwale (por. wyrok NSA z 15 października 2020 r., sygn. II FSK 1579/18). Dopóki więc nie nastąpi zmiana zaprezentowanego w uchwale stanowiska, sądy administracyjne winny je respektować. Innymi słowy, ogólna moc wiążąca uchwał powoduje, że z chwilą ich podjęcia wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których stosowany będzie interpretowany przepis. Odnosząc się do kwestii mocy wiążącej wyroku tut. Sądu z 14 czerwca 2022 r., sygn. II SA/Rz 234/22, wyjaśnić należy, że stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego traci swoją moc wiążącą także w sytuacji późniejszego podjęcia przez NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (por. uchwała NSA z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08 a także wyroki NSA: z 28 marca 2012 r. sygn. I OSK 670/11, z 12 października 2012 r., sygn. II OSK 1023/11, z 4 listopada 2011 r. sygn. I FSK 1691/10, z 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 920/10). Takie też stanowisko prezentowane jest w literaturze (B. Gruszczyński, B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 636; H. Filipczyk, Granice związania sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny - uwagi na tle orzecznictwa w sprawach podatkowych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2012, nr 2, s. 40-41, A. Skoczylas, Glosa do uchwały NSA z dnia 30 czerwca 2008 r. o sygn. akt I FPS 1/08, Orzecznictwo Sądów Polskich 2009, Nr 1, poz. 4, s. 24). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.