II SA/Rz 97/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. P. i R. P. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ oraz na rzecz skarżącej J. P. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 97/19 UZASADNIENIE W dniu 9 marca 2018 r. DG MG zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 1896 w [...]. Uwzględniając zgłoszone żądanie, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], organ ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jednakże rozstrzygniecie to zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu I instancji nie spełniała wymogów stawianych art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". Organ I instancji nie wyjaśnił bowiem metodyki wyznaczenia obszaru analizowanego. Kwestia ta wymagała wyjaśnienia, w tym rozważenia dokonania oględzin w terenie, celem wyeliminowania powstałych wątpliwości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o poddasze, zlokalizowanego na działce nr 1896 w [...]. Uzasadniając wydaną decyzję organ podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - "u.p.z.p.". Na wnioskowanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a sama inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W celu ustalenia warunków zabudowy przeprowadzono analizę urbanistyczną pod kątem spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., która wykazała, że wnioskowana inwestycja może zostać zrealizowana. Wymagania dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono zaś zgodnie z wymaganiami rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów właścicieli działki sąsiedniej organ I instancji podał, że "są one bezzasadne i nie mają wpływu na projekt decyzji o warunkach zabudowy", jako że wskazane uchybienia "nie mają oparcia w obowiązującym stanie prawnym". JP RP wnieśli odwołanie od tej decyzji, zarzucając wydanie decyzji w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, spowodowany m.in. pominięciem materiałów dowodowych przedstawionych przez nich. Zdaniem odwołujących, organ ustalił warunki zabudowy na podstawie analizy urbanistycznej przeprowadzonej niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazany w analizie kąt nachylenia połaci dachowych oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej znacznie przekracza tego rodzaju parametry innych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Ponadto w analizie nie uwzględniono budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr 1485. Z kolei w samej decyzji zarówno błędnie wyznaczono obowiązującą linię zabudowy, jak i nie wskazano dokładnego parametru szerokości elewacji frontowej oraz dopuszczalnych parametrów wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Uszło również uwadze organu to, że budynek przeznaczony do nadbudowy zlokalizowany jest w odległości od granicy mniejszej niż przewidziana przepisami techniczno – budowlanymi, a określenie w załączniku graficznym do analizy całości powierzchni zabudowy spornego obiektu jako przewidzianej do nadbudowy umożliwi jego zabudowę niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. nr 1422 z późn. zm.). Niezależnie od powyższego odwołujący podnieśli, że decyzja została wydana bez jej uzgodnienia przez Starostę Powiatu [...] w drodze przewidzianego prawem postanowienia, gdyż uzgodnienie nastąpiło w drodze zwykłego pisma. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z ustalonym stanem faktycznym i prawnym, zaś rzetelność prowadzenia postępowania i wyjaśnienie przesłanek będących podstawą uzasadnienia decyzji nie budzi wątpliwości. Burmistrz ustalił warunki dla wnioskowanego przedsięwzięcia w oparciu o wniosek inwestora zawierający charakterystykę inwestycji, zaś sama analiza urbanistyczna, w ocenie Kolegium, odpowiada wymaganiom zawartym w obecnie obowiązującym orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, JP RP wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) – "u.p.z.p.", w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie", poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.; 2. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym, na którym znajduje się objęta wnioskiem działka budowlana; 3. § 3 i § 4 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej i wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób; 4. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 5. art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. poprzez dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy przez organ w drodze pisma, co stanowi usiłowanie ominięcia obowiązku orzekania w sprawie w drodze postanowienia; 6. rażące naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady swobodnej oceny dowodów, czego skutkiem było uznanie, że stan faktyczny, przepisy odrębne oraz stan na gruncie pozwala na wydanie warunków zabudowy dla nadbudowy piętra istniejącego domu mieszkalnego co stanowi ukonstytuowanie bezprawnego stanu polegającego na nieuzasadnionym przybliżeniu się do granicy i zwiększeniu zagrożenia pożarowego oraz nieusprawiedliwionych immisji; także poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli oraz interesu społecznego, przejawiające się wydaniem decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy, pomimo, iż zamierzenie inwestycyjne godzi w prawa i interes licznego grona mieszkańców nieruchomości sąsiadującej i jednoznacznie nie może zostać zrealizowane zgodnie z określonymi w decyzji wymaganiami dotyczącymi ochrony interesów osób trzecich. 7. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie ogólnej zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 8. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia prawnego decyzji; 9. art. 6 k.p.a., poprzez akceptację ze strony organu bezprawnego stanu na gruncie, polegającego na korzystnym odniesieniu się co do możliwości nadbudowy budynku niespełniającego norm prawa budowlanego i przepisów przeciwpożarowych; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.- dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Stosownie do ogólnej zasady obowiązującej na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – dalej u.p.z.p.), która stanowi materię normatywną rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W sprawie bezsporne jest, że działka objęta wnioskiem inwestorów o nr 1896 położna w P. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zmiana sposobu jej zagospodarowania, polegająca na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o poddasze wymaga zatem ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy - art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Decyzję o warunkach zabudowy organ wydaje się, gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, (...) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. O tym, czy powołane warunki zostały spełnione rozstrzyga organ w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, sporządzoną w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W tym celu w oparciu o przepisy rozporządzenia, wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany. Zgodnie z definicją wyrażoną w § 2 pkt 4 rozporządzenia obszar analizowany jest istniejącym stanem zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym, wyznaczającym organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów architektonicznych i urbanistycznych dotyczących planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zatem zasadnicze znaczenie dla przeprowadzenia samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zasadą "dobrego sąsiedztwa". Organ prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przy określaniu granic obszaru analizowanego nie może działać dowolnie. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki prawodawca nakazuje rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie front działki przylega do drogi – dz. nr ew. 1470, a zatem zasadą powinno być ustalenie obszaru analizowanego w odległości 3 – krotnej szerokości frontu. W części tekstowej analizy wskazano, że analizą objęto obszar "w promieniu 50 m wokół terenu działki" 1896. Z części graficznej wynika, że szerokość frontu działki 1896 wynosi ok. 17,5 m, a zatem obszar wymagany objęciem w analizie to ok. 52,5 m, co zdaje się potwierdzać załącznik graficzny. Wynika z niego także, że w takiej odległości (ok. 52,5 m) od wszystkich granic działki, która ma kształt bardzo wąskiego prostokąta, został wyznaczony obszar analizowany, nie zaś w "promieniu 50 m". W zakresie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego organ II instancji nie wypowiedział się w ogóle, choć kwestia ta była przedmiotem oceny tego organu w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej, gdzie zakwestionował on nieuwzględnienie "uskoku w przebiegu granicy działki, który jest krótki w stosunku do całej powierzchni działki". W ocenie Sądu brak ustosunkowania się do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego oraz samej analizy urbanistycznej jest uchybieniem organu odwoławczego, szczególnie w sytuacji, gdy kwestionowane są wyniki tej analizy. Szczegółowe zarzuty zostały bowiem sformułowane w odwołaniu w odniesieniu do linii zabudowy, geometrii dachu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości tej elewacji. Do zarzutów tych Kolegium ustosunkowało się w sposób, który nie może zyskać akceptacji Sądu. Dokonano tego na str. 5 zaskarżonej decyzji w formie 1 – zdaniowych ogólników, bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Przypomnieć należy, że istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów, jednakże do zarzutów skierowanych przeciwko decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy winien odnieść się w pierwszej kolejności. Szczegółowe wywody w tym zakresie winny znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, którego treść określa art. 107 § 3 k.p.a. Rację mają zatem skarżący wywodząc, że ich zarzuty podniesione w odwołaniu pozostały w zasadzie nierozpatrzone, a zaskarżona decyzja nie podaje przekonujących argumentów dla stwierdzenia prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Te bardzo istotne naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwiają także Sądowi merytoryczną kontrolę wydanej decyzji. Należy bowiem przypomnieć, że zadaniem Sądu przy badaniu legalności rozstrzygnięć organów administracji jest ich kontrola, a nie zastępowanie organów w ich rolach – gromadzenia materiału dowodowego, jego prawidłowej oceny, wyrażenia tej oceny i podjęcia rozstrzygnięcia końcowego w oparciu o właściwe przepisy, a w przypadku organu odwoławczego dodatkowo –analizy i rozpatrzenia zarzutów odwołania i ustosunkowania się do ich zasadności lub bezzasadności w uzasadnieniu decyzji. Z tych przyczyn uwzględnione zostały te zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia przepisów postępowania – art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Przedwczesne byłoby natomiast ustosunkowanie się do zarzutów merytorycznych dotyczących w szczególności parametrów inwestycji, w sytuacji gdy organ II instancji nie wypowiedział się w tym zakresie. Sąd zwraca jedynie uwagę, że projektowana inwestycja stanowi nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, a celem postępowania ustalającego warunki zabudowy jest jedynie określenie, czy inwestycja o określonych generalnie cechach i parametrach może by realizowana na określonym terenie. W toku tego postępowania ochrona interesów osób trzecich jest bardzo wąsko ujęta i w istocie ma charakter czysto formalny. Ochrona ta jest zdecydowanie szersza na gruncie ustawy Prawo budowlane, która reglamentuje kolejny etap procesu inwestycyjnego, następujący po ustaleniu warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26.09.2007 r., II SA/Łd 456/07). Niezasadny zaś okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. poprzez "dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy przez organ w drodze pisma, co stanowi usiłowanie ominięcia obowiązku orzekania w sprawie w drodze postanowienia". Jak wynika z akt sprawy prowadzący postępowanie Burmistrz Miasta i Gminy [...] pismem z 8 sierpnia 2018 r. zwrócił się w oparciu o art. 53 ust. 4 u.p.z.p. o uzgodnienie projektu decyzji do Starosty Powiatowego w [...] oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Zarząd Zlewni w [...], Nadzór Wodny w [...]. Należy podkreślić, że wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję, który występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora przekazuje projekt decyzji o warunkach, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Przepisy nie przewidują dla tego wystąpienia formy postanowienia. Jeśli natomiast chodzi o uzgodnienia, o których mowa w ust. 4, to dokonuje się ich w trybie art. 106 k.p.a., jednakże w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane, o czym stanowi expressis verbis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Jak wynika z akt administracyjnych, w rozpoznawanej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce, bowiem organy uzgadniające nie wydały stosownych postanowień w terminie 2 tygodni, a decyzja organu I instancji została wydana 25 października 2018 r. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza wspomniane przepisy art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 6-8, art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obliguje Sąd do jej uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W postępowaniu ponownym rzeczą organu odwoławczego będzie kompleksowe rozpoznanie sprawy oraz analiza argumentacji odwołania, a następnie szczegółowe odniesienie się do niej w uzasadnieniu decyzji. O kosztach obejmujących wpis od skargi, a w odniesieniu do skarżącej JP również koszty zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 i 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a.