II SA/Rz 970/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi N. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 10 marca 2023 r. nr SKO.424.4114/425/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dodatku węglowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 31 stycznia 2023 r. nr CUS.5412.320.2023.AŻ.O; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej N. C. kwotę 120 zł /słownie: sto dwadzieścia złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi N. C. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium" "organ odwoławczy", "SKO" lub "organ II instancji") z 10 marca 2023 r. nr SKO.4114/425/2023 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 31 stycznia 2023 r. nr CUS.5412.320.2023.AŻ.O odmawiającą przyznania skarżącej dodatku węglowego. W trakcie postępowania administracyjnego przeprowadzono wywiad środowiskowy, z którego wynika, że skarżąca mieszka w domu jednorodzinnym, zamieszkałym przez dwie rodziny, tj. rodzinę skarżącej oraz jej rodzice. Do mieszkania skarżącej prowadzi oddzielne wejście. Lokale nie są podzielone ścianą działową jedynie płytą gipsową, która jest przymocowana do ściany. Skarżąca wraz z rodziną zajmuje dwa pokoje, oddzielną kuchnię i łazienkę. Każde z gospodarstw jest samowystarczalne i samodzielnie zaspokaja swoje potrzeby. W budynku znajduje się zainstalowany i eksploatowany kocioł na paliwo stałe z funkcją c.o. i c.w.u., opalany węglem i paliwem węglopochodnym, który służy do ogrzewania części mieszkania J. M. oraz kuchnia węglowa, która służy do ogrzewania części mieszkania skarżącej. Lokal zajmowany przez skarżącą i jej rodzinę nie posiada odrębnego numeru. Nie rozpoczęto również procedury wydzielania lokalów i nadania im odrębnych numerów z uwagi na wysokie koszty i długotrwałą procedurę. Decyzją z 31 stycznia 2023 r. nr CUS.5412.320.2023.AŻ.O Wójt Gminy [...] odmówił przyznania skarżącej dodatku węglowego. Wójt wyjaśnił, że zajmowane przez gospodarstwo domowe skarżącej piętro budynku, na którym znajduje się zespół wyodrębnionych pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych, stanowiący funkcjonalną całość (umożliwiający stały pobyt ludzi) i posiadający jedno wspólne wejście na klatkę schodową, stanowi odrębny lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 141; dalej: "u.d.w."), jednak z art. 2 ust. 3c u.d.w. pozwala na przyznanie dodatku węglowego dla takiego gospodarstwa domowego tyko w przypadku, gdy do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania. Natomiast brak możliwości ustalenia odrębnego adresu wynikać może z obiektywnych przyczyn, jak np. ograniczone możliwości organów gminy w nadaniu odrębnego adresu w ww. terminie. W niniejszej sprawie z oświadczenia skarżącej wynika, że przed dniem 30 listopada 2022 r. nie podejmowała żadnych kroków formalnych prowadzących do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla swojego gospodarstwa domowego, co zdaniem Wójta wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym wskazała, że lokal opala własnym kotłem na paliwo stałe z funkcją c.o., a między piecami jest ściana dzieląca pomieszczenia. Skarżąca wyjaśniła, że nie będzie starać się o nadanie odrębnego adresu, ponieważ brakuje jej na to funduszy. Ona ani jej mąż nie pracują, mają na utrzymaniu dwoje dzieci. Skarżąca zwróciła się o pozytywne rozpatrzenie jej odwołania. Po rozpoznaniu złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, opisaną na wstępie decyzją z 10 marca 2023 r. nr SKO.4114/425/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 2 ust. 3c, ust. 3d u.d.w., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji wskazał, że podstawowe przesłanki przyznania dodatku węglowego określone zostały w art. 2 ust. 1 u.d.w. Zgodnie z tym przepisem dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Stosownie do art. 2 ust. 3 u.d.w., przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pellet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie szczególne znaczenie ma art. 2 ust. 3c u.d.w., który stanowi, że w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Następnie wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (art. 2 ust. 3d u.d.w.). W przedmiotowej sprawie pod adresem [...] zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe. Zajmowana przez gospodarstwo domowe skarżącej część budynku, która obejmuje zespół wyodrębnionych pomieszczeń mieszkalnych, stanowiący funkcjonalną całość (umożliwiający stały pobyt ludzi), posiada odrębne wejście i stanowi odrębny lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy o dodatku węglowym, a zatem ten warunek w niniejszej sprawie został spełniony. Z kolei drugi warunek odnoszący się do podjęcia działań formalnych, rzeczywistych do dnia 30 listopada 2022 r. aby określić możliwość uzyskania, najpóźniej w tej dacie, potwierdzenia braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania nie został spełniony. Skarżąca nie podjęła działań mających na celu wyodrębnienie różnych adresów zamieszkania dla osobnych lokali dotychczas mieszczących się pod tym samym adresem. Kolegium wyjaśniło, że procedura ustalenia odrębnego adresu zamieszkania nie musiała zostać zakończona - wystarczyło bowiem, że strona podjęła konkretne działania mające na celu w efekcie nadanie odrębnego adresu miejsca zamieszkania. Wobec powyższego w sytuacji, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, przysługuje jeden dodatek. Na adres [...] został już przyznany dodatek węglowy na wniosek J. M., prowadzącego wraz z rodziną odrębne gospodarstwo domowe od gospodarstwa skarżącej i jej rodizny. Od powyższej decyzji, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła N. C., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji ze względu na jej sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej: "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga okazała się uzasadniona. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 roku o dodatku węglowym (t.j. Dz. U. 2023, poz. 141 ze zm.), czyli w brzmieniu ustalonym na mocy przepisów art. 26 ustawy z dnia 27 października 2022 roku o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. poz. 2236 z późn. zm.). Dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, gdy głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi (art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym). Przez gospodarstwo domowe, zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1-2 ustawy o dodatku węglowym, należy rozumieć osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego dla gospodarstwa domowego wieloosobowego złożyła więcej niż jedna osoba, dodatek ten przyznawany jest wnioskodawcy, który złożył taki wniosek jako pierwszy (art. 2 ust. 4 ustawy o dodatku węglowym). W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (art. 2 ust. 3a ustawy o dodatku węglowym). Wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 3b ustawy o dodatku węglowym). Z dniem 20 września 2022 roku regulacja prawna dotycząca przyznawania dodatku węglowego została uzupełniona o kryterium "zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego". Zgodnie z wprowadzanymi zmianami (art. 2 ust. 3c-3e ustawy o dodatku węglowym) otwarta została możliwość przyznania prawa do dodatku gospodarstwom domowym, które co prawda mają jeden adres, ale faktycznie stanowią odrębne jednostki i posiadają niezależne źródła ciepła (P. Mrozek, P. Piskozub, A. Sobolewska, Dodatek mieszkaniowy, energetyczny, węglowy i od innych źródeł ciepła, Warszawa 2022). W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła (art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym). W sytuacji, o której mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym). W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (art. 2 ust. 3e ustawy o dodatku węglowym). Analiza uzasadnienia wydanych decyzji doprowadziła Sąd do przekonania, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko szeroko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przepisy ustawy o dodatku węglowym nie wprowadzają "obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań" mających na celu ustalenie odrębnego adresu porządkowego lokalu. Przesłanka braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, o której stanowi art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym, zostaje spełniona gdy wnioskodawca złoży oświadczenie, że do dnia 30 listopada 2022 roku nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania, a pod danym adresem zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe w odrębnych lokalach. Już tylko takie oświadczenie wnioskodawcy aktualizuje obowiązki organu administracji publicznej określone w przepisie art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym, czyli załatwienia sprawy w formie decyzji. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym w opisanej powyżej sytuacji nie stosuje się ust. 3a i 3b ustawy o dodatku węglowym do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Jeżeli wnioskodawca złożył opisane powyżej oświadczenie to nie znajduje zastosowania także art. 2 ust. 3b zdanie drugie powołanej ustawy, który stanowi, że "pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania". Konsekwencją prawną powyżej opisanego oświadczenia wnioskodawcy jest to, iż kolejny wniosek o dodatek węglowy z tego samego adresu zamieszkania nie może być pozostawiony bez rozpoznania, a wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie został przeprowadzony wywiad środowiskowy, z którego bezspornie wynika, że pod adresem [...] mieszkają dwie rodziny: rodzina skarżącej oraz jej rodzice. Do mieszkania skarżącej prowadzi oddzielne wejście. Skarżąca zajmuje dwa pokoje, oddzielną kuchnię o łazienkę. Lokale są podzielone ścianą gipsową. Każde z gospodarstw jest samowystarczalne i samodzielnie zaspokaja własne potrzeby. W budynki znajduje się kocioł na paliwo stałe z funkcją c.o. i c.w.u. opalany węglem, który służy do ogrzewania części mieszkania J. M. Jest również kuchnia węglowa, która służy do ogrzewania części mieszkania skarżącej. Organ I instancji stwierdził, że zajmowane przez gospodarstwo domowe wnioskodawcy piętro budynku stanowi odrębny lokal. Skarżąca na wezwanie organu I instancji oświadczyła, że nie składa wniosku o wyodrębnienie lokalu z uwagi na wysokie koszty i długotrwałą procedurę. Organy obu instancji nie miały w zasadzie wątpliwości co do tego, że zajmowana przez Skarżącą i jej rodzinę część budynku stanowi odrębny lokal mieszalny w rozumieniu ustawy o dodatku węglowym. Z uwagi jednak na to, że nie zostały podjęte kroki formalne prowadzące do nadania odrębnego adresu zamieszkania brak było podstaw do przyznania wnioskowanego dodatku węglowego. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, ponieważ jest ono wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i pozostaje w całkowitej sprzeczności z zaprezentowanym wyżej orzecznictwem sądów administracyjnych. Przyznanie dodatku węglowego kilku gospodarstwom domowym usytuowanym pod jednym adresem odnosi się do sytuacji, w których faktycznie i bezsprzecznie pod tym samym adresem zamieszkują odrębne gospodarstwa domowe, które zajmują odrębne lokale mieszkalne. Jako niemającą znaczenia z punktu widzenia prawa do dodatku węglowego jest przyczyna braku ustalenia odrębnych numerów porządkowych dla lokali znajdujących się pod tym samym adresem. Dostrzec należy, że podstawy do odmowy przyznania dodatku węglowego zachodzą tylko wówczas, gdy więcej niż jedno gospodarstwo domowe zamieszkuje w jednym lokalu. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust. 3e ustawy o dodatku węglowym w przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu. W niniejszej sprawie dwie rodziny prowadzą odrębne gospodarstwa zamieszkując w odrębnych lokalach. W tym stanie rzeczy uznać należało, że decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 2 ust. 3c-3d ustawy o dodatku węglowym, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, stanowiących równowartość uiszczonego wpisu sądowego.