II SA/Rz 972/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokat B. K. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Przedmiotem skargi J. K. jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę. Organy w niniejszej sprawie przyjęły, że J. K. pismem z dnia 10 lutego 2009 r. zwrócił do Wojewody [...] o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia dla Gminy [...] na budowę sieci wodociągowej, ujęcia wody i zbiorników wyrównawczo - zasobowych na terenie działek położonych w miejscowości B. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wydania dla Gminy [...] pozwolenia na budowę sieci wodociągowej, ujęcia wody, zbiorników wyrównawczo-zasobowych na terenie działek położonych w miejscowości B. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Starosta [...] odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2008 r. Po rozpatrzeniu odwołania J. K. - Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Starosta [...] wznowił na żądanie J. K., postępowanie administracyjne w sprawie wydania dla Gminy [...] pozwolenia na budowę sieci wodociągowej, ujęcia wody, zbiorników wyrównawczo-zasobowych na terenie działek położonych w B. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. K. na postanowienie Starosty z dnia [...] stycznia 2011 r. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 476/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. K. na ww. postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Starosta [...] uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] lutego 2008 r., oraz odmówił Gminie [...] pozwolenia na wykonanie sieci wodociągowej przez teren działki nr 78/15 w miejscowości B. Po rozpatrzeniu odwołania J. K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] - uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Starosta [...] i odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia Starosta wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. K., przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie daty powzięcia przez niego informacji stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ ustalił, że wnioskodawca powziął informację o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie w dniu 12 listopada 2008 r. W zażaleniu J. K. nie zgodził się z postanowieniem Starosty i wskazał, że w dniu 12 listopada 2008 r. dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Podał, że w tym dniu dowiedział się od małżonków T., że będzie realizowany wodociąg przez jego działkę. Następnie pismem z dnia 27 listopada 2008 r. złożył skargę do Wojewody [...] w tej sprawie, a więc dotrzymał terminu 30 dniowego. Nadto pismem z dnia 3 grudnia 2008 r. wniósł ponowną skargę w tej sprawie do Wojewody. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Wojewoda przychylił się do stanowiska Starosty i wskazał, że informację o wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., J. K. powziął w dniu 12 listopada 2008 r. Natomiast o wznowienie postępowania w/w wystąpił pismem z dnia 10 lutego 2009 r. (data wysłania 12 lutego 2009 r.). Wojewoda stwierdził, że zestawienie dat powzięcia informacji o decyzji i wystąpienia o wznowienie postępowania jednoznacznie wskazuje, że żądanie wznowienia złożono po upływie jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Wojewoda odnosząc się do uwag J. K., stwierdził iż dołączone do zażalenia pismo z dnia 27 listopada 2008 r. oraz z dnia 3 grudnia 2008 r. nie mogły zostać przyjęte za wnioski o wznowienie postępowania, dotyczyły bowiem innych spraw i działań organów, a zawarte w nich treści nie czyniły zadość wymogom podania w postępowaniu administracyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. K. nie zgodził się z postanowieniem Wojewody [...]. W ocenie skarżącego zachował on termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Podniósł, że o decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2008 r. dowiedział się 12 listopada 2008 r. i składał w terminie skargi w tej sprawie. W szczególności wskazał, że złożył skargę z dnia 27 listopada 2008 r., a później z dnia 3 grudnia 2008 r. i nie uchybił 30-dniowemu terminowi. Nadto skarżący wyraził swoje niezadowolenie ze sposobu załatwienia sprawy przez organy obu instancji. Wojewoda [....] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu przez Sąd. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego Starosty z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], o pozwoleniu na budowę dla Gminy [...] sieci wodociągowej na terenie miejscowości B. Wojewoda stwierdził, że skarżący naruszył miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania bowiem o decyzji Starosty dowiedział się w dniu 12 listopada 2008 r., a wniosek wyrażający żądanie wznowienia postępowania został nadany przez niego dopiero w dniu 12 lutego 2009 r., czyli z przekroczeniem terminu miesięcznego. Poza tym dokonane przez Starostę ustalenia, zdaniem organu odwoławczego, wykluczyły przesłankę, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Ustawodawca poprzez art. 148 § 1 k.p.a. ustanowił zasadę, w myśl której wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast zgodnie z treścią art. 148 § 2 k.p.a. termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W orzecznictwie jak i w literaturze przedmiotu, przyjmuje się zgodnie, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Jeżeli strona wnosząca wniosek uchybiła termin do jego złożenia, organ obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Postanowienie wydawane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., nie rozstrzyga o istocie sprawy, a kończy postępowanie w danej instancji. Na to postanowienie służy stronie zażalenie z mocy art. 149 § 4 k.p.a. Organy obu instancji przyjęły, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez skarżącego w dniu 10 lutego 2009 r. Natomiast skarżący twierdził, także na etapie postępowania zażaleniowego, że taki wniosek złożył w piśmie z dnia 27 listopada 2008 r. do Wojewody [...]. Kopia tego pisma została załączona do zażalenia rozpoznanego przez Wojewodę [...]. Sąd nie podziela ustaleń Wojewody w zakresie oceny pisma skarżącego z dnia 27 listopada 2008 r. Otóż według uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Wojewody, pismo to dotyczyło innych spraw i działań organów i dlatego nie mogły zostać przyjęte jako wnioski o wznowienie postępowania zaś zawarte w nich treści nie czyniły zadość wymogom podania z art. 63 § 2 K.p.a. Jedynym z dowodów złożenia tego pisma przez skarżącego jest jego kopia załączona przez skarżącego do zażalenia z dnia 12 lipca 2013 r. Nie ma na nim potwierdzenia daty wpływu. Fakt jego złożenia potwierdza skarżący w piśmie z dnia 3 grudnia 2008 r., w którym pisze wyraźnie, iż wnosi ponowną skargę w ślad za pismem z dnia 27 listopada 2008 r. Ponawia w nim twierdzenie, że nie wyrażał i nie wyrazi zgody na przeprowadzenie przez jego działkę inwestycji. Sąd na podstawie treści kopii pisma z dnia 27 listopada 2008 r. ustalił, że J. K. poruszył w nim kilka spraw, jednak istotne jest to, że w sposób wyraźny kwestionował on działania Starosty w zakresie ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2008 r. J. K. pisał, że wnosi skargę – protest o unieważnienie zatwierdzenia odcinka sieci wodociągowej przez jego działkę. Pisał także, że wnosi protest – odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. podkreślając, że nikt go o niej nie poinformował. Wymieniony nie wyrażał także zgody na przeprowadzenie wodociągu przez jego nieruchomość. Z treści zawartych tam twierdzeń wynika, iż skarżący nie wiedział o toczącym się postępowaniu jak również nie miał wiedzy o tym, że wodociąg ma zostać położony na jego własności. Zdaniem Sądu, Wojewoda przedwcześnie wykluczył pismo z dnia 27 listopada 2008 r. jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Należy przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada odformalizowania czynności procesowych podejmowanych przez stronę. Jeżeli wnoszący podanie wyraża w nim niezadowolenie z wydanej przez organ administracji decyzji ostatecznej, podnosząc że wnosi od niej odwołanie, i jednocześnie uzasadnia to niezadowolenie takimi okolicznościami jak niezapewnienie mu udziału w postępowaniu czy okolicznościami istotnymi dla sprawy (np. brak zgody strony na przeprowadzenie robót budowlanych stanowiących przedmiot jej własności), istniejącymi w dniu wydania decyzji, o których organ nie miał wiedzy, to tak skonstruowane pismo będzie stanowić wniosek o wznowienie postępowania. W sytuacji, gdy Organ miałby wątpliwości co do charakteru żądania, to powinien wezwać stronę o wyjaśnienie czy pismo to jest wnioskiem o wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Obliguje go do tego zasada ogólna postępowania administracyjnego wyrażona w treści art. 9 K.p.a. Na mocy tej regulacji, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dlatego według składu orzekającego WSA istniały podstawy do uznania pisma J. K. z dnia 27 listopada 2008 r. za wniosek o wznowienie postępowania skoro w/w wyraźnie kwestionuje w nim ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2008r. i jednocześnie przytacza okoliczności wypełniające podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Sąd z powodu braku oryginału tego pisma, nie mógł ustalić czy pismo to wpłynęło do Wojewody i w jakim dniu. Kierując się datą jego sporządzenia, nie można wykluczyć, iż wpłynęło ono w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. Należy też przyznać, że Organ prawidłowo ocenił brak podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Przesłanka z art. 145 § 2 kpa może być podstawą wznowienia tylko wtedy, kiedy przestępstwo zostanie stwierdzone w wyniku orzeczenia sądu bądź innego organu, ewentualnie kiedy przestępstwo jest "oczywiste" (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 grudnia 2009 r. II SA/Bd 983/09, LexPolonica nr 2437554). Ponieważ Wojewoda pominął w prowadzonym przez siebie postępowaniu okoliczności podnoszone w piśmie J. K. z dnia 27 listopada 2008 r., to przedwcześnie zdyskwalifikował to pismo jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Działanie Wojewody w zakresie ustalania faktów ważnych dla sprawy jest tym bardziej nieprawidłowe, że skarżący wyraźnie w toku postępowania przed organem pierwszej instancji jak i w zażaleniu podkreślał, iż w/w pismo stanowiło wniosek o wznowienie postępowania. Nieprawidłowa ocena treści tego pisma, niezapoznanie się z jego oryginałem, a także datą wpływu, nakazuje stwierdzić naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie wyjaśniania okoliczności faktycznych sprawy w postaci art. 7 i art. 77 a także art. 80 K.p.a. Błąd w ustaleniach faktycznych przełożył się na naruszenie art. 148 § 1 i 2 K.p.a., bowiem w tych okolicznościach nie sposób jest wykluczyć innego wyniku niż odmowa wznowienia postępowania z uwagi na upływ terminu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Wojewoda ponownie rozpoznając zażalenie uwzględni zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną swych działań. Organ odwoławczy powinien : 1) pozyskać i zbadać oryginał pisma J. K. z dnia 27 listopada 2008 r., 2) ustalić dokładną datę wniesienia tego pisma. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie, czy skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną w terminie przewidzianym przepisami prawa. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, iż upływ czasu od dnia doręczenia kwestionowanej przez J. K. decyzji Starosty może mieć znaczenie dla sprawy ze względu na treść art. 146 § 1 K.p.a. Otóż w świetle tej regulacji, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tego kodeksu nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O zastosowaniu instytucji ochrony tymczasowej zadecydowała treść art. 152 p.p.s.a. Natomiast o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.