II SA/Rz 974/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. P., G. B. i S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących P. P., G. B. i S. P. solidarnie kwotę 865,37 zł /słownie: osiemset sześćdziesiąt pięć złotych 37/100/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa pawilonów handlowo-usługowych na działkach nr ewid. 1691/8 i 1691/24 położonych w K. przy ul. L.". W podstawie prawnej organ powołał art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust.1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej upzp. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy toczyło się z wniosku G. B., S. P. i P. P. - wspólników Spółki "A." s.c. z siedzibą w K. Pierwsza decyzja organu I instancji odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia zapadła [...] kwietnia 2010r., ale na skutek odwołania G. B., S. P. i P. P. - wspólników Spółki "A." s.c. z siedzibą w K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na uchybienia proceduralne, a mianowicie fakt, że postępowanie toczyło się na wniosek spółki cywilnej i decyzja została do niej skierowana. Tymczasem to nie spółka cywilna lecz wspólnicy takiej spółki posiadają przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Nadto w aktach sprawy brak było urzędowego dokumentu sporządzonego w przepisanej formie, z którego wynikałoby w jaki sposób i na jakiej podstawie organ ustalił następców prawnych zmarłej strony, a którzy to następcy brali udział w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa pawilonów handlowo-usługowych na działkach nr ewid. 1691/8 i 1691/24 położonych w K. przy ul. L.", uznając, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp tj. narusza wymogi przepisów odrębnych w części dotyczącej wymagań ładu przestrzennego oraz wymagań ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i ich mienia - tj. art. 1 ust. 1 i 2, art. 54 pkt 2 lit. a i b w zw. Z art. 64 upzp oraz art. 84 w zw. z art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne /Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm./. Organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja, mając na względzie aktualną zabudowę i zagospodarowanie terenu (grupy pawilonów zestawionych głównie z "blaszaków" nie związanych trwale z gruntem) oraz wielkość i kształt działek (0,1880 ha i 0,1646 ha) oddzielonych od siebie, nie gwarantują poprawy ładu przestrzennego w zakresie wymagań kompozycyjno-estetycznych. Teren na którym realizowana ma być inwestycja leży w zasięgu wód powodziowych ustalonych w "studium ochrony przeciwpowodziowej", w którym określono przepływy wezbrań powodziowych o określonych prawdopodobieństwach występowania. W przypadku powodzi stwarza to zagrożenia dla zdrowia bezpieczeństwa ludzi i ich mienia, powodując ograniczenia w przepływie wód oraz możliwość zniszczenia obiektów na skutek podjęcia środków ochrony przeciwpowodziowej przez odpowiednie służby. Z tej przyczyny zabudowa terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi narusza chroniony prawem interes publiczny oraz interes osób trzecich, co uzasadnia ograniczenie konstytucyjnej zasady ochrony własności. Zagęszczenie istniejącego targowiska pawilonami trwale związanymi z gruntem stanowiłoby zwiększenie niebezpieczeństwa w przypadku wystąpienia powodzi. Od decyzji tej S. P., G. B. i P. P. złożyli cztery oddzielne odwołania o tej samej treści i wnieśli o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazali, że organ jako podstawę odmowy podał art. 79 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, który do przepis ich zdaniem nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, tym samym wadliwą jest wydana decyzja. Odwołujący się wskazali, że Prezydent Miasta [...] w obowiązującym stanie faktycznym wydał kilka decyzji o warunkach zabudowy, w których podzielił pogląd prezentowany przez wspólników spółki m.in. wydał decyzję o warunkach zabudowy inwestycji celu publicznego polegającej na budowie targowiska miejskiego na działce nr 1689/17, decyzję o warunkach zabudowy Galerii Handlowej [...], decyzję o warunkach zabudowy stacji paliw przy ww. galerii wraz z myjnią samochodową. Zdaniem odwołujących się zadziwiającym jest, że planowana przez nich inwestycja nie spełnia, w ocenie organu, wymogów w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia, a usytuowana nieopodal stacja paliw i myjnia warunki te spełnia. Podkreślili ponadto, że inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, a celem inwestycji jest zastąpienie istniejącej zabudowy nowymi estetycznymi pawilonami, które poprawią bezpieczeństwo i wygląd Śródmieścia Miasta [...] i dodatkowo zapewnią nowe miejsca pracy. Po rozpoznaniu powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 4 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp i podtrzymało stanowisko organu I instancji co do niezgodności zamierzenia z przepisami z przepisami odrębnymi tj. z przepisami ustawy Prawo wodne. Podkreślono, iż teren planowanej inwestycji obejmujący działki nr 1691/8 i 1691/24 położony jest w zasięgu wód powodziowych ustalonych w "Studium określającym granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych w zlewni W. od przekroju zaporowego zbiornika B." zatwierdzonego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 10 września 2004 r., zgodnie z art. 79 ust. 2 Prawa wodnego. Stosownie do treści art. 84 ww. ustawy obszary wymagające ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, obszary służące przepuszczaniu wód powodziowych, obszary potencjalnego zagrożenia powodzią uwzględnia się przy sporządzaniu m. in. decyzji o warunkach zabudowy terenu. Obszar, na którym położone są działki, objęte planowaną inwestycją, stanowi obniżenie terenu będące starym korytem rzeki, odcięte wałem przykorytowym od obecnego jej nurtu oraz koronami ul. L. i ul. N. W obniżeniu tym gromadzą się wody opadowe i wody podsiąkające przy wysokim stanie wód rzeki W., powodując okresowe tworzenie się zastoisk wodnych o utrudnionym odpływie wód. Kolegium wskazało, że położenie działek planowanych do zabudowy w obszarze zagrożonym powodzią, powoduje konieczność wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Dodatkowo wskazano, że w niniejszym postępowaniu ocenie podlega zaskarżona decyzja, nie zaś decyzje na które powołują się odwołujący. Nadto studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego. Jego ustalenia, jak również argumenty dotyczące poprawy wyglądu Śródmieścia Miasta [...] czy tworzenia nowych miejsc pracy, nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skargę na tę decyzję wnieśli S. P., G. B. i P. P. - wspólnicy spółki cywilnej "A.", domagając się jej uchylenia i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 82 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne, art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 1 upzp oraz 2/ naruszenie interesu prawnego strony poprzez bezpodstawne blokowanie inwestycji w stanie prawnym umożliwiającym jej zrealizowanie. Wskazali, że organ błędnie zakwalifikował działki na których realizowana ma być inwestycja, jako obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią. Z art. 82 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz z dołączonej do skargi mapy pokazującej usytuowania działek i walu przeciwpowodziowego jednoznacznie wynika, że teren działek należy zakwalifikować jako obszar potencjalnego zagrożenia powodzią (art. 83 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Skarżący wskazali ponadto, iż pomimo rekordowych opadów na terenie objętym wnioskiem nie wystąpiło zagrożenie powodziowe. Działki o nr 1691/8 i 1691/24 od wielu lat wykorzystywane są na cele handlowo-usługowe. Takie przeznaczenie terenu przewidywał obowiązujący do 1994 r. plan zagospodarowania przestrzennego, a obecnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Również sąsiednie działki wykorzystywane są na cele handlowo - usługowe. W obecnie obowiązującym stanie prawnym zostały wybudowane zlokalizowane na pobliskich działkach galeria handlowa oraz stacja paliw z myjnią samochodową. Raz jeszcze podkreślili, że celem inwestycji jest uporządkowanie zabudowy i uzyskanie optymalnych dla ładu przestrzennego rozwiązań. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153,poz.l269zezm./sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne i postanowienia w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawny. Skarga jest zasadna. Skarżona decyzja, odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa pawilonów handlowo-usługowych na działkach nr ew. gr 1691/8 i 1691/24 wydana została w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./. W myśl przepisu art. 6 ust. 2 tej ustawy, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego , a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy, o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. W rozpoznawanej sprawie bezspornym między stronami jest, że na terenie objętym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo orzekające w sprawie organy, jako podstawę orzekania w przedmiocie warunków zabudowy wskazały przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tą regulacją, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków; 1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samem drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2/ teren ma dostęp do drogi publicznej, 3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Tak sformułowany przepis oznacza, że przed zakończeniem postępowania i wydaniem decyzji organ jest zobligowany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie łącznego spełnienia w/w przesłanek a przy stwierdzeniu braku przepisów sprzeciwiających się tej inwestycji - do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie, zakończonej decyzją odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, przepisami odrębnymi na które powołują się organy, o których mowa w przywołanym wyżej przepisie art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy , są przepisy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne /tekst jedn. Dz. U. z 2005 rNr 239, poz. 2019 ze zm./. Orzekające w sprawie organy przyjęły, że skoro dla terenu objętego wnioskiem nie ma aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego , to podstawą prawną dla wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji będą przepisy art. 84 w zw. z art. 79 ust. 2 pkt. 2 Prawa wodnego. Z powołanego wyżej przepisu art. 79 ust. 1 Prawa wodnego wynika, że ochronę przed powodzią oraz suszą prowadzi się zgodnie z planami ochrony przeciwpowodziowej oraz przeciwdziałania skutkom suszy na obszarze kraju, a także planami ochrony przeciwpowodziowej regionu wodnego. Z kolei ust.2 tego przepisu stanowi, że dla potrzeb planowania ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządza studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalając granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią, w któiym, w zależności od sposobu zagospodarowania terenu oraz ukształtowania tarasów zalewowych, terenów depresyjnych i bezodpływowych, dokonuje podziału obszarów na; 1/ obszaiy wymagające ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturowa, 2/ obszary służące przepuszczaniu wód powodziowych, zwane dale "obszarami bezpośredniego zagrożenia powodzią", 3/ obszary potencjalnego zagrożenia powodzią. Przepis zaś art. 84 Prawa wodnego stanowi, że obszary, o których mowa w art. 79 ust 2 , uwzględnia się przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. W świetle przywołanych przepisów, przy braku ważnego planu zagospodarowania przestrzennego oczywistym jest w realiach rozpoznawanej sprawy, że tylko studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzone przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a następnie uwzględnienie ustalonych w studium obszarów w decyzji pozwoliłoby rozstrzygnąć, czy możliwe jest pozytywne rozpatrzenie wniosku w świetle przepisów Prawa wodnego. Tymczasem, w aktach sprawy brak Studium ochrony przeciwpowodziowej. Wprawdzie organy w uzasadnieniu skarżonych decyzji odnoszą się do Studium ochrony przeciwpowodziowej , to jednak ocena ta nie poddaje się kontroli Sądu z uwagi na brak tego dokumentu. Tak przeprowadzone postępowanie dowodowe narusza art. 76 § 1, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. Opierając swoje rozstrzygnięcie na Studium ochrony przeciwpowodziowej organ powinien podać, a co najmniej utrwalić w aktach z jakiego źródła pochodzą zalegające w aktach sprawy mapy oraz kiedy i przez jaki organ zostały sporządzone albowiem w stanie ujawnionym w aktach sprawy nie mogą stanowić dowodu o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Mając na uwadze treść art. 77 § 1 k.p.a. przypomnieć należy, że organy obowiązane są do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a ocena czy dana okoliczność została udowodniona, może być dokonana dopiero na podstawie jego całokształtu - art. 80 k.p.a. Stąd też organ przed podjęciem decyzji powinien z urzędu wystąpić do właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej o wydanie aktualnego i poświadczonego Studium ochrony przeciwpowodziowej dla obszaru objętego planowaną inwestycją. Dopiero w oparciu o dowód w takiej formie można przesądzić o statusie działki dla celów planowanej inwestycji. Z przyczyn wyżej podniesionych Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.