II SA/Rz 974/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 974/13 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] opiniujące pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w S. w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. 508/27 o pow. 0,2847 ha na nowe działki – nr ewid. 508/29 o pow. 0,0026 ha i nr ewid. 508/30 o pow. 0,2821 ha. W swoim postanowieniu Prezydent Miasta [...] wskazał, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 23 listopada 2007 r. (opubl. w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...].12.2007 r.). Organ I instancji podkreślił, że przedstawiony projekt podziału ma na celu wydzielenie działki nr ewid. 508/29 przeznaczonej pod poszerzenie gminnej drogi publicznej – ulicy [...]. Zgodnie z ustaleniami mpzp działka ta leży w obszarze oznaczonym w rysunku planu symbolem KDD – droga dojazdowa o szerokości w liniach rozgraniczających od 14m do 6m lub zgodnie z rysunkiem planu. Zaznaczono, że ustalenia planu dopuszczają zmniejszenie szerokości drogi dojazdowej, gdy istniejący, trwały sposób zagospodarowania terenu uniemożliwia realizację drogi o powyższych parametrach. Natomiast wydzielona działka nr ewid. 508/30 zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i zgodnie z ustaleniami planu leży w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 6MW – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Organ uznał zatem, że przedstawiony przez wnioskodawcę – Gminę [...] wstępny projekt podziału działki nr 508/27 na działki nr 508/29 i nr 508/30 zgodny jest z ustaleniami planu miejscowego pod względem przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Na postanowienie to zażalenie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] wnosząc o jego uchylenie i pozytywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 508/28 obr. [...] w S., uwzględniającego wydzielenie pasa drogowego łącznie ze zjazdem do tej działki. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 10 § 1 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - zwanej dalej "k.p.a."), a także naruszenie art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez uznanie, że zjazd lub wyjazd na drogę nie stanowi części obiektu budowlanego jakim jest droga. Strona składająca zażalenie podkreśliła, że Gmina [...] nie dotrzymała warunków umowy z dnia [...] stycznia 2009 r., zawartej na etapie projektowania i realizacji inwestycji drogowych dotyczących przebudowy i remontu ul. [...] oraz warunków rewitalizacji i zagospodarowania podwórek przyblokowych przy ul. [...], [...] i [...] na działkach o nr ewid. 505/9, 508/27, 508/28. Wskazano, że Spółdzielnia w toku postępowania wnosiła uwagi i zastrzeżenia i nie wyrażała zgody na wstępny projekt podziału nieruchomości opracowany przez Gminę - był niezgodny z projektem technicznym przebudowy ul. [...] tj. nie uwzględniał zjazdów. Strona zarzuciła także brak pozytywnego uzgodnienia projektu podziału nieruchomości opracowanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...]. Jako podstawę prawną Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 144 i 124 k.p.a. W uzasadnieniu organ podał, że nieruchomość objęta podziałem tj. działka nr 508/27 objęta jest księgą wieczystą Nr [...] i stanowi współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] oraz osób fizycznych, na podstawie umów ustanowienia odrębnej własności lokali, przeniesienia ich własności oraz udziału w prawie własności działki i częściach wspólnych budynku. Wskazując na zastrzeżenia jakie do projektu podziału wnosiła Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] Kolegium podało, że Prezydent Miasta [...] udzielił odpowiedzi na te zarzuty. Organ stwierdził, że inwestor przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową ulicy, winien pozyskać teren niezbędny do realizacji inwestycji w sposób formalny tj. w oparciu o prawomocną decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości oraz umowę notarialną dotyczącą przeniesienia własności części określonej nieruchomości. Z tej przyczyny, w ocenie organu bez znaczenia dla rozstrzyganej sprawy ma nieformalna umowa z dnia [...] stycznia 2009 r. zawarta pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniowa w [...] a Gminą [...], na którą to powołuje się strona składająca zażalenie. Następnie Kolegium powołało się na treść przepisów ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami a dotyczących sposobu i trybu przeprowadzenia procesu podziału nieruchomości tj. art. 97 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie u.g.n., z których wynika, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się art. 94. Kolegium za bezsporne w sprawie uznało, że dla terenu na którym położona jest działka nr 508/28 obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia 23.11.2007 r. Oznaczona w projekcie podziału działka nr 508/29 leży w obszarze oznaczonym na rysunku tego planu symbolem KDD-droga dojazdowa o szerokości w liniach rozgraniczających od 14 do 6m. Ustalenia planu dopuszczają zmniejszenie szerokości drogi dojazdowej, gdy istniejący trwały sposób zagospodarowania terenu uniemożliwia realizację drogi o powyższych parametrach. Ze wstępnego projektu podziału działek nr 505/9, 508/27, 508/28 położonych przy ul. [...], uwidocznionego na kopii mapy zasadniczej i ewidencyjnej wynika, że po włączeniu do pasa drogowego m. in. działki nr 508/29, szerokość tej drogi na tym odcinku będzie wynosić 10 m. Zatem pas drogowy będzie zgodny z obowiązującym w planie zapisem. Organ zaznaczył, że uwzględnienie wniosków Spółdzielni Mieszkaniowej tj. dokonanie podziału nieruchomości z uwzględnieniem włączenia do pasa drogowego wykonanych zjazdów, doprowadziłoby do powstania drogi o szerokości ok. 20 m a zatem niezgodnie z ustaleniami planu i obowiązującymi przepisami prawa. Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta [...] i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 u.g.n. poprzez uznanie, że pozytywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości nr 508/29 obręb [...] na działki nr 508/29 i 508/30 jest zgodne z prawem. Konfiguracja wydzielanych działek powinna być dostosowana do możliwości inwestycyjnych w tym planie. W ocenie Spółdzielni organ pominął fakt, że będąca przedmiotem inwestycji na wydzielanej działce, ujęta w ustaleniach planu miejscowego, oznaczona symbolem KDD, droga dojazdowa, stanowi drogę publiczną – w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Wskazując na art. 4 pkt 2 tej ustawy oraz art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane, skarżąca podała, że częścią składową drogi, jako obiektu budowlanego są zjazdy. Skoro budowa drogi jest realizacją obiektu budowlanego a właścicielem drogi, oznaczonej w ustaleniach planu symbolem KDD jest Gmina Miasto [...], to przedmiotowy podział nieruchomości winien obejmować całą szerokość tej drogi tj. łącznie ze zjazdami. W przeciwnym razie właścicielami tej części drogi (zjazdów), byliby właściciele lokali położonych na nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka 508/30. Takie wykorzystanie nowo powstałej działki byłoby niezgodne z ustaleniami planu miejscowego i z jej przeznaczeniem w tym planie. Za bezpodstawne skarżąca uznała twierdzenie organu o nieformalnym charakterze umowy z dnia [...] stycznia 2009 r. zawartej z Gminą [...]. Zaznaczyła, że w przypadku realizacji inwestycji liniowej (a taką jest budowa drogi), istnieje praktyka, że podziału nieruchomości dokonuje się po zrealizowaniu inwestycji a granice wyznacza geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wskazało, że wydane rozstrzygnięcie nie narusza prawa własności i jest jednym z etapów postępowania, które zakończy odrębna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Wydane zostało na podstawie właściwych przepisów i we właściwym trybie. Opiniowany podział jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczono, że aktualnie realizowane są ustalenia tego planu a organ nie prowadzi analiz w zakresie przeznaczenia terenu czy też celowości ujętych w nim zapisów. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium podało, że jeżeli projektowany wstępny podział nieruchomości jest zgodny z planem miejscowym, nikt poza właścicielem nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie ww. wad i uchybień nie zawiera. Jego przedmiotem jest opinia w sprawie wstępnego projektu podziału nieruchomości – działki nr ewid. 508/27 w S. Kwestie podziału nieruchomości uregulowane zostały w dziale III rozdziale 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.) – dalej również w skrócie u.g.n. Zasadą jest, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1), ustawodawca przewidział również możliwość podziału nieruchomości z urzędu (art. 97 ust. 3). Przedmiotem postępowania podziałowego jest zatwierdzenie podziału nieruchomości, czyli zatwierdzenie geodezyjnego wydzielenia w ramach jednej nieruchomości większej liczby działek ewidencyjnych, które wprowadzone do obrotu staną się odrębnymi nieruchomościami. Koniecznym warunkiem podziału jest jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, a w przypadku braku planu miejscowego – z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązującej w dacie złożenia wniosku (art. 93 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1). Zgodność tę w toku postępowania podziałowego bada wójt, burmistrz lub prezydent miasta i wyraża w tej sprawie opinię w formie postanowienia (art. 93 ust. 4 i 5). Wydanie ww. postanowienia jest jednym z etapów postępowania podziałowego i to etapem koniecznym, bez którego wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości byłoby sprzeczne z prawem. Organ opiniujący (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) na tym etapie postępowania ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W orzecznictwie podkreśla się, że w opinii tej organ nie może ustosunkować się w innym przedmiocie niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust. 4 u.g.n. W szczególności organ opiniujący nie jest władny do wypowiadania się np. co do celowości podziału czy też jego przyszłych skutków, na tym etapie postępowania podziałowego nie podlega też badaniu zgodność z prawem samego wszczęcia postępowania podziałowego czy przebieg tego postępowania (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3.08.2010 r., I SA/Łd 553/10, LEX Nr 667874, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.06.2011 r., I SA/Wa 207/11, LEX Nr 920831). Jak wynika z materiału dowodowego sprawy dla obszaru działki nr 508/27 obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 23 listopada 2007 r. Teren projektowanej po podziale działki nr 508/29, przewidzianej pod poszerzenie drogi gminnej, położony jest w obszarze oznaczonym symbolem KDD – droga dojazdowa o szerokości w liniach rozgraniczających od 14m do 6m, a teren działki nr 508/30, zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, leży w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 6MW – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Biorąc pod uwagę, iż po myśli art. 93 ust. 2 u.g.n. zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, organy trafnie przyjęły, że proponowane do wydzielenia działki gruntu spełniają planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym. Należy również podkreślić, że w postępowaniu o podział nieruchomości – działki nr 508/27, wszczętym na wniosek Gminy [...] z [...].01.2013 r. opracowany został konkretny projekt podziału działki i on był przedmiotem opiniowania w zakresie zgodności z planem miejscowym. Tym samym organy opiniujące nie mogły wypowiadać się na temat innych projektów sporządzanych wcześniej na zlecenie Spółdzielni Mieszkaniowej czy też uzgodnień pomiędzy Spółdzielnią a Gminą. Legalności zaskarżonego postanowienia nie podważa również argumentacja strony skarżącej zmierzająca do wykazania, że zjazd z drogi stanowi część obiektu budowlanego (liniowego), jakim jest droga, a w związku z tym powinien wejść w skład działki obejmującej drogę. Definicja zjazdu zawarta jest w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.) - jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższego wynika, że zjazd nie stanowi części drogi, ale jest odrębnym bytem, do czego nawiązuje również powoływany przez skarżącą Spółdzielnię art. 3 pkt 3a) ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm), kwalifikując jako obiekt liniowy "drogę wraz ze zjazdami" (gdyby zjazd stanowił integralną część drogi nie byłoby potrzeby takiego uregulowania). Odnosząc się natomiast do podnoszonych w skardze kwestii dotyczących prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną i zjazd z tej drogi, należy raz jeszcze podkreślić, że postanowienie wydane na podstawie art. 93 ust. 4 u.g.n. dotyczy wyłącznie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, w żaden sposób nie rozstrzyga natomiast o prawie własności, jak też nie przesądza, że podział nieruchomości faktycznie nastąpi (por. powoływany wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.06.2011 r., I SA/Wa 207/11, wyrok NSA z dnia 28.04.2011 r., I OSK 1181/10, LEX Nr 1080892). Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, Sąd, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.