II SA/Rz 974/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Joanna Zdrzałka /spr./, Sędzia NSA Małgorzata Wolska, Sędzia WSA Magdalena Józefczyk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E.P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany terminu dostarczenia dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E.P. kwotę 597 zł /pięćset dziewięćdziesiąt siedem/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 974/19 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał EP wstrzymać roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego tymczasowego o funkcji handlowej, zlokalizowanego na działce nr 203 w [...], nakazał trwale zabezpieczyć obiekt przed dostępem osób postronnych oraz nałożył na EP obowiązek przedstawienia wskazanych w rozstrzygnięciu postanowienia dokumentów, celem ewentualnej legalizacji obiektu. Po rozpatrzeniu zażaleń wniesionych przez strony postępowania, postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy opisane wyżej rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2019 r. II SA/Rz 1303/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę EP, wniesioną na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 77 § 2 i art. 123 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej; "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zmienił własne postanowienie z dnia 9 sierpnia 2018 r. w zakresie terminu wykonania obowiązku, ustalając nowy termin do dnia 31 maja 2019 r. W piśmie z dnia 13 maja 2019 r. skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o zmianę postanowienia tego organu z dnia [...] sierpnia 2018 r. w części dotyczącej terminu przedłożenia wymaganej dokumentacji. Uzasadniając zgłoszone żądanie podniosła, że do dnia złożenia wniosku Wójt Gminy [...] nie zakończył postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej, a ona sama nie została w jakikolwiek sposób poinformowana o planowanym terminie jego zakończenia. Bez decyzji o ustaleniu warunków zabudowy skarżąca nie jest natomiast w stanie wypełnić obowiązków nałożonych na nią postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 77 § 2 i art. 123 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zmienił – jak podał – własne postanowienie z dnia 14 stycznia 2019 r., wydane w przedmiocie zmiany terminu dostarczenia przez skarżącą dokumentów celem ewentualnej legalizacji tymczasowego obiektu budowlanego, w zakresie terminu wykonania ww. obowiązku i jednocześnie wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia 30 września 2019 r. Zdaniem organu I instancji, wniosek skarżącej podlegał uwzględnieniu, z przyczyn wskazanych przez nią w jego uzasadnieniu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Gmina [...] argumentując, że zalegalizowanie spornego obiektu budowlanego należącego do skarżącej nie jest możliwe, a zatem brak było również podstaw do przychylenia się do prośby skarżącej i zmiany terminu przedłożenia dokumentów w postępowaniu naprawczym. Wójt podniósł, że organ I instancji ma wiedzę, iż w świetle obowiązujących uregulowań do legalizacji obiektu nie dojdzie, w związku z czym winien bez zbędnej zwłoki zakończyć prowadzone postępowanie poprzez wydanie decyzji o rozbiórce obiektu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił opisane wyżej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie WINB wskazał, że postanowienie z dnia 14 stycznia 2019 r., w odróżnieniu od postanowienia z dnia [...] sierpnia 2018 r., nie jest postanowieniem dowodowym, podlegającym zmianie w trybie art. 77 § 2 k.p.a. Organ I instancji nie mógł zatem zmienić postanowienia z dnia 14 stycznia 2019 r. na podstawie wskazanej regulacji. Organ odwoławczy zastrzegł przy tym, że wydając zaskarżone postanowienie ocenił tylko to, czy w opisywanej sprawie zaszły przesłanki do zastosowania przez organ przepisu art. 77 § 2 k.p.a., stąd nie mógł odnieść się do kwestii merytorycznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, EP wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 124 § 1 w związku z art. 6, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., poprzez brak jednoznacznego określenia stron postępowania w treści postanowienia, a przez to uniemożliwienie oceny, czy rozstrzygnięcie jest skierowanie do właściwych podmiotów, a przez to również naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności, pogłębiania zaufania do organów administracji oraz zasady informowania stron; 2. art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez zawarcie w treści zaskarżonego postanowienie szczątkowego uzasadnienia faktycznego oraz brak uzasadnienia prawnego, a przez to naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, 3. art. 138 § 2 w związku z art. 144 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 i art. 15 k.p.a. poprzez niedokonanie pełnej oceny całego materiału dowodowego, a przez to przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów co doprowadziło do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy istniały przesłanki do wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia rozstrzygającego sprawę, będąc równocześnie naruszeniem zasady praworządności, prawdy obiektywnej, informowania stron, szybkości postępowania oraz zasady dwuinstancyjności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., z uwagi na fakt, że jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po przeprowadzeniu takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a zatem skarga podlega uwzględnieniu, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie przedłużenia terminu do wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ten rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego nazywany jest kasacyjnym i dopuszczalny jest wyjątkowo, stanowi bowiem odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja (postanowienie) wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne, powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji czy postanowienia podjętych w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 25.05.1983 r. II SA 403/83 - ONSA 1983/1/38, wyrok NSA z dnia 29.04.1998 r. I SA/Łd 166/97). Rozstrzygnięcie tego rodzaju organ odwoławczy może podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. W świetle powyższych uwag rozpoznając skargę na decyzję lub postanowienie kasacyjne z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zobligowany jest w pierwszej kolejności do dokonania oceny czy postępowanie organu I instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części, ale także czy wskazany przez organ odwoławczy sposób wyeliminowania naruszeń jest właściwy. . W niniejszej sprawie uzasadniając spełnienie przesłanek do wydania postanowienia kasacyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na naruszenie przez organ I instancji art. 77 § 2 k.p.a., stwierdzając, że przepis ten nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie, Podlegające kontroli instancyjnej postanowienie PINB w [...] z dnia [...] maja 2019 r. zmienia bowiem postanowienie tegoż organu z dnia 14 stycznia 2019 r., przedłużające termin do przedłożenia dokumentów, które nie jest "postanowieniem dowodowym". Taki charakter ma natomiast postanowienie źródłowe z dnia [...] sierpnia 2018 r. nakładające na skarżącą obowiązki, w tym obowiązek przedłożenia dokumentów. Stanowisko organu jest częściowo zasadne. Należy zwrócić uwagę, że zaskarżone postanowienie i postanowienia organu I instancji zapadły w procesie legalizacji samowoli budowlanej przewidzianej w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tryb naprawczy uregulowany został w art. 48 ust. 2-5, a pierwszym jego etapem jest postanowienie wydawane na podstawie ust. 2, którego treść określa ust. 3. Stanowi on, że "w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1)zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2)dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Jak wynika z powołanego przepisu jednym z elementów tego postanowienia jest wyznaczenie terminu wykonania obowiązków. Jest to element istotny, jako że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych w postanowieniu, stosuje się ust. 1 czyli sankcję rozbiórki (art. 48 ust. 4). Już to powoduje, że postanowienie to, choć ma charakter dowodowy, podlega szczególnej regulacji zawartej w ustawie Prawo budowlane, a w związku z tym nie stosuje się do niego art. 77 § 2 k.p.a., który to przepis dozwala organowi w każdym stadium postępowania na zmianę, uzupełnienie lub uchylenie swojego postanowienia dotyczącego dowodu. Nie oznacza to jednak, że termin wykonania obowiązków nałożonych w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 nie może zostać zmieniony. Kwestia ta przesadzona została w orzecznictwie (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2018 r., VII SA/Wa 900/18, z dnia 13 sierpnia 2019 r., VII SA/Wa 1335/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2019 r., IV SA/Po 1093/18, wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r., II OSK 2331/17), gdzie przyjmuje się, że termin przedłożenia wymaganych dokumentów wskazany w art. 48 ust. 3 określa sam organ w ramach "luzu decyzyjnego", jednakże termin ten musi być wystarczająco długi, aby umożliwić stronie skuteczne spełnienie nałożonych na nią obowiązków i może być przez organ zarówno przedłużany, jak i skracany, bowiem ma charakter terminu instrukcyjnego. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie owo przedłużenie lub skrócenie terminu może być jednak dokonywane w oparciu o art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jako że ewentualna sankcja rozbiórki za niedotrzymanie tego terminu powiązana jest z tym właśnie przepisem, o czym stanowi wyraźnie ust. 4. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, wobec wadliwości postanowienia organu I instancji stanowisko organu odwoławczego było więc słuszne, jednakże, choć właściwie wskazywało "źródłowe" postanowienie wyznaczające termin, tj. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., to jednak w ocenie Sądu błędnie sugerowało podstawę prawną zmiany terminu – tj. art. 77 § 2 k.p.a. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zaś postanowienie, organu I instancji narusza art. 77 § 2 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie postanowień organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach obejmujących wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą związane ocena prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.