II SA/Rz 976/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Grupowej Specjalistycznej Praktyki Lekarskiej "B." M. B. Sp. k. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia 14 lipca 2017 r. nr 15/2017 w przedmiocie konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] na rzecz skarżącej Grupowej Specjalistycznej Praktyki Lekarskiej "B." M. B. Sp. k. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 976/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi [...] Spółka komandytowa z/s w D. (dalej: Spółka [...] lub strona skarżąca) jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w R. (dalej: Dyrektor OW NZF) z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] dotycząca rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Decyzja ta wydana została w następującym stanie sprawy: Dyrektor OW NFZ ogłoszeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. podał do publicznej wiadomości informację o konkursie ofert w przedmiocie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, na obszarze powiatu strzyżowskiego w okresie od [...] lipca 2017 r. do [...] czerwca 2022 r., o wartości zamówienia nie większej niż 454 300 zł na okres rozliczeniowy od 1 lipca do 31 grudnia 2017 r. Maksymalną liczbę przewidzianych do zawarcia umów określono na 5, zaś termin składania ofert ustalono do dnia [...] lutego 2017 r. Oferty złożyło 5 oferentów, w tym skarżący. Otwarcie ofert nastąpiło [...] lutego 2017 r. Po ich rozpatrzeniu w części jawnej Komisja Konkursowa uznała, że wszystkie oferty spełniają warunki formalne określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1658) oraz w zarządzeniu Prezesa NFZ Nr 60/2016/DSOZ z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej. Oferty jako nie podlegające odrzuceniu zakwalifikowano do części niejawnej postępowania. Po zakończeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami i dokonaniu oceny złożonych ofert Komisja Konkursowa sporządziła ranking końcowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm.). W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny dokonano wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania możliwej wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Do zawarcia umowy wybrano 4 oferentów, z wyłączeniem oferty sklasyfikowanej na 5 miejscu Spółki [...], o czym ogłoszono [...] maja 2017 r. Stosownie do pouczenia zawartego w ogłoszeniu o rozstrzygnięciu postępowania Spółka złożyła odwołanie, kwestionując zasady punktacji ofert. Podkreśliła, że jej oferta była korzystna cenowo, dlatego wybranie jej wpłynęłoby na wzrost konkurencyjności pomiędzy wszystkimi oferentami, co przełożyłoby się na wzrost jakości świadczonych usług opieki zdrowotnej. Zarzuciła brak jasnych zasad oceny jakości świadczeń opieki zdrowotnej oraz brak poprawności przebiegu analogicznego postępowania konkursowego na lata 2014-2017. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] Dyrektor OW NFZ w R. - na podstawie art. 152 w zw. z art. 154 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm., dalej: u.ś.o.z.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) - oddalił odwołanie uznając je za niezasadne. W uzasadnieniu wyjaśnił, że do zawarcia umowy zakwalifikowano podmioty, których oferty uzyskały ocenę pomiędzy 85,5 a 72,5 pkt. Oferta odwołującego uzyskała 67 pkt i nie została zakwalifikowana do zawarcia umowy. Wskazał, że w toku postępowania odwoławczego nie ma możliwości dokonania ponownej oceny złożonej oferty, gdyż pozostaje to w gestii komisji konkursowej. Komisja przy ocenie ofert stosowała jednolite dla wszystkich kryteria, nie naruszając zasad postępowania konkursowego, które przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Odnosząc się do zarzutu wadliwego przeprowadzenia postępowania konkursowego na lata 2014-2017 organ wyjaśnił, że kwestie dotyczące rozstrzygnięć w poprzednich postępowaniach nie podlegają ocenie, niemniej wydany w jego toku wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r. II GSK 1271/15 dotyczył innego stanu faktycznego. O ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Spółka [...], podtrzymując dotychczas zgłoszone zarzuty. W jej ocenie poprzedni i obecny konkurs są ze sobą związane. Uchybienia poprzedniego konkursu wpłynęły na punktację obecnego postępowania, gdyż skarżący nie otrzymał punktów wynikających z ciągłości kontraktu; w jego ocenie miało to na celu zabezpieczenie dotychczasowych kontrahentów. Zakwestionował także ustalenie progu wyboru oferentów na poziomie 72,5 pkt. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] Dyrektor OW NFZ - działając na podstawie art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymał w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2017 r., podtrzymując w całości zajęte stanowisko. Podkreślił, że przedmiotem rozstrzygania jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ na tym etapie nie może przeprowadzić ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż tego typu czynność należy tylko i wyłącznie do kompetencji Komisji Konkursowej. Dyrektor OW NFZ wskazał, że do uszczerbku w interesie prawnym uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów może dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy. Wyjaśnił, że szczegółowe kryteria wyboru ofert określa rozporządzenie w sprawie kryteriów wyboru ofert. Ogłoszenie o postępowaniu zawierało kompletne informacje w przedmiocie podstaw prawnych, w oparciu o które jest ono prowadzone. Odwołujący przystępując do postępowania zapoznał się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, do których nie zgłaszał zastrzeżeń oraz które przyjął do stosowania składając oświadczenie zgodne ze wzorem stanowiącym Załącznik Nr 3 do Zarządzenia Nr 12/2015/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 lutego 2015r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oferent posiadał pełną wiedzę na temat obowiązujących regulacji prawnych związanych z prowadzonym postępowaniem i zgadzał się z nimi. Komisja Konkursowa zobligowana była powyższymi aktami prawnymi do określonego postępowania i procedowania. Nie miała możliwości oceny ofert na zasadach słuszności i uznania. Postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszystkim uczestnikom postępowania zostały udostępnione rozporządzenia Ministra Zdrowia oraz zarządzenia Prezesa NFZ wraz z załącznikami, które określały zarówno wymagania stawiane oferentom jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy postępowania składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania ankietowe, a ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych, jednolitych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów. W stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców obowiązywały te same wymagania i tożsame kryteria ocen. Organ nie zgodził się z zarzutem, że Komisja Konkursowa przyjęła punktację gwarantującą zawarcie kontraktu w zakresie od 72,5 pkt do 85,5 pkt. Wartość punktowa ofert wynikała z sumowania punktów uzyskanych w pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferentów odpowiedzi i ustalonej punktacji danej odpowiedzi. Pod uwagę wzięto wszystkie pytania z ankiet dotyczących kryterium jakości, dostępności, ciągłości oraz ceny. Oferta mogła uzyskać maksymalnie 100 pkt. Komisja Konkursowa sporządziła ranking końcowy, w którym znalazły się oferty uszeregowane w kolejności wynikającej z oceny łącznej liczby punktów. Komisja Konkursowa dokonała wyboru ofert w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Do zawarcia umów wybrano 4 oferty o najwyższej łącznej ocenie punktowej. Granica punktowa, którą wskazuje odwołujący, wynika z faktu wyczerpania środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia będące przedmiotem postępowania, nie zaś subiektywnej decyzji Komisji Konkursowej. Oferta odwołującego, mimo iż spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne i warunki wynikające z obowiązujących przepisów prawa, nie została wybrana z uwagi na otrzymanie najniższej liczby punktów w rankingu końcowym (67 pkt), podczas gdy pozostałe złożone oferty na podstawie złożonych ankiet otrzymały wyższe oceny punktowe, dając tym samym najwyższą gwarancję realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w należyty sposób. Jako nieprawdziwe organ uznał twierdzenie odwołującego, że otrzymał najwyższy wynik punktowy w postępowaniu konkursowym pomijając punktację w kryterium ciągłości, za które otrzymał 0 pkt. Wyjaśnił, że jako jedyny ze wszystkich oferentów otrzymał on 0 pkt w kryterium dostępności i szczegółowo wymienił, z jakimi świadczeniami było to związane. Pozostali oferenci otrzymali w tym kryterium po 9 pkt. Organ zaznaczył, że istotną cechą konkursu ofert jest jego konkurencyjny charakter i uczestnictwo w nim nie stanowi gwarancji przedłużenia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dla dotychczasowych świadczeniodawców. Wybór 4 oferentów został dokonany przy pomocy obiektywnych kryteriów, po rzeczowej analizie porównawczej ofert z uwzględnieniem dostępnych środków finansowych. Komisja Konkursowa prowadziła negocjacje ze wszystkimi oferentami, w granicach propozycji zawartych w ofertach. Zawarcie umów było jednak możliwe z tymi podmiotami, które uzyskały odpowiednio wysoką liczbę punktów rankingowych i "zmieściły" się w kwocie postępowania. W przedmiotowym postępowaniu środki finansowe zostały wyczerpane przez oferentów, którzy w rankingu uplasowali się na pozycjach od 1 do 4. Szczegółową ocenę ofert przedstawiono w tabeli stanowiącej załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Końcowo podkreślono, że w przypadku odwołującego nie miał miejsca uszczerbek w interesie prawnym, ponieważ może on powstać tylko w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Takie naruszenie zaś nie zaistniało. Skargę na decyzję Dyrektora OW NFZ z dnia [...] lipca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Spółka [...], zarzucając naruszenie: 1) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez: a) nieustalenie (zarówno na etapie postępowania wszczętego na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jak i postępowania go poprzedzającego), na jakiej podstawie pozostali oferenci otrzymali wysokie punkty za jakość, kiedy w postępowaniu konkursowym nie były przeprowadzane kontrole tych oferentów, a w konsekwencji brak ustalenia czy zostało spełnione przez pozostałych oferentów jedno z podstawowych kryteriów oceny oferty, tj. kryterium jakości; b) oparcie rozstrzygnięcia na dokonaniu oceny punktowej za poszczególne kryteria przez system komputerowy, mimo iż w postępowaniu organ powinien wyjaśnić, jakie okoliczności faktyczne i dane cząstkowe wpłynęły na takie parametry oceny, co skutkowało brakiem ustalenia, czy w stosunku do skarżącego naruszono zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz czy prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, zwłaszcza: - organ nie ustalił, czy u wszystkich oferentów były przeprowadzone kontrole pozwalające na weryfikację zasadności przyznania wysokich punktów za jakość, ewentualnie czy w sprawie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy zapewniający równą i sprawiedliwą ocenę ofert pod kątem kryterium jakości oraz jakie okoliczności faktyczne i dane cząstkowe wpłynęły na takie parametry oceny jakości pozostałych oferentów; - organ nie ustalił na jakiej podstawie nie przyznano skarżącemu żadnego punktu za kryterium dostępności oraz na jakiej podstawie takie punkty przyznano pozostałym oferentom (w szczególności jakie okoliczności, dokumenty, zaświadczenia, oświadczenia były brane pod uwagę przy ustalaniu spełnienia tego kryterium przez oferentów), zwłaszcza że kryterium dostępności nie może pokrywać się czy być utożsamiane z kryterium ciągłości, tj. wcześniejszym udzielaniem świadczeń objętych konkursem, a co organ zupełnie pominął uzależniając de facto przyznanie punktacji za dostępność i ciągłość od wcześniejszej realizacji świadczeń objętych konkursem, co w sposób ewidentny eliminuje z konkursu nowych świadczeniodawców, nawet jeżeli poosiadają najwyższe oceny za pozostałe kryteria; c) błędne ustalenie, że przyjęta przez komisję konkursową punktacja gwarantująca zawarcie umowy z OW NFZ mieszcząca się w granicach 85,5-72,5 nie narusza zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy; 2) art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wydanego przez organ rozstrzygnięcia przejawiający się w szczególności: - brakiem ustalenia, czy u wszystkich oferentów były przeprowadzone kontrole pozwalające na weryfikację zasadności przyznania wysokich punktów za jakość, ewentualnie czy w sprawie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy zapewniający równą i sprawiedliwą ocenę ofert pod kątem kryterium jakości oraz jakie okoliczności faktyczne i dane cząstkowe wpłynęły na takie parametry oceny jakości pozostałych oferentów; - brakiem ustalenia, na jakiej podstawie nie przyznano skarżącemu żadnego punktu za kryterium dostępności oraz na jakiej podstawie takie punkty przyznano pozostałym oferentom (w szczególności jakie okoliczności, dokumenty, zaświadczenia, oświadczenia były brane pod uwagę przy ustalaniu spełnienia tego kryterium przez oferentów), zwłaszcza że kryterium dostępności nie może pokrywać się czy być utożsamiane z kryterium ciągłości. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a mianowicie: 1) art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. poprzez nieprawidłowe zastosowanie prowadzące do uznania, że w postępowaniu zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz że prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, mimo że: - w postępowaniu konkursowym nie zastosowano równych i przejrzystych zasad oceny spełnienia kryterium jakości przez pozostałych świadczeniodawców oraz dokonano wadliwej oceny spełnienia kryterium dostępności; - mimo spełnienia przez skarżącego wymogów formalnych, a wręcz uzyskania najwyższej punktacji za jakość i cenę (która, jak wskazuje organ miała znaczenie zasadnicze), jego oferta nie została wybrana ze względu na ustalenie niskiego progu punktowego do 72,5 pkt; 2) art. 148 u.ś.o.z. poprzez nieprawidłowe zastosowanie prowadzące do uznania, że w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nastąpiło porównanie ofert z prawidłowym zastosowaniem kryterium jakości, ciągłości oraz dostępności; 3) art. 152 u.ś.o.z. poprzez przyjęcie, że na skutek niedokonania wyboru oferty skarżącego nie doszło do naruszenia jego interesu prawnego; 4) art. 32 Konstytucji RP w zakresie w jakim postępowanie naruszyło zasadę równości świadczeniodawców, a także w zakresie w jakim kryteria za ciągłość i dostępność określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert determinowały wynik konkursu, tworząc zaporę dla świadczeniodawców, którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy z POW NFZ w zakresie objętym konkursem. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca Spółka zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora OW NFZ z [...] lipca 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2017 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OW NFZ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wyjaśnił, że w wydanych decyzjach szczegółowo wykazano powody, dla których uznano postępowanie za prawidłowo przeprowadzone. W piśmie procesowym z 4 października 2017 r. uczestnik postępowania "[...]" Sp. z o.o. (jeden z 4 oferentów zakwalifikowanych do podpisania umowy) zawnioskował o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz koszów postępowania. Podzielił stanowisko organu, który w jego ocenie słusznie odmówił zasadności podnoszonym przez skarżącego zarzutom. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Po zbadaniu sprawy w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, po części z przyczyn w niej podniesionych, a po części z takich, które wziął pod uwagę z urzędu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora OW NFZ z dnia [...] lipca 2017 r. o utrzymaniu w mocy wydanej w pierwszej instancji decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r., którą nie uwzględniono odwołania wniesionego przez skarżącą Spółkę od rozstrzygnięcia postępowania przeprowadzonego w trybie konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej na terenie powiatu strzyżowskiego na okres od 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2022 r. Oferta Spółki w rankingu końcowym została sklasyfikowana na ostatniej 5 pozycji i jak wynika z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, z powodu wyczerpania środków finansowych przeznaczonych przez zamawiającego na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania, nie została wybrana do zawarcia umowy. Materialnoprawną podstawą tych decyzji stanowiły przepisy u.ś.o.z. Dają one podstawę określenia przez organy NFZ warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, a także sprawowania kontroli i nadzoru nad ich finansowaniem oraz realizacją związanych z tym obowiązków. Zostały one skonkretyzowane przede wszystkim w dziale VI ustawy, oznaczonym tytułem "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Zgodnie z art. 132 u.ś.o.z., podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest umowa o udzielanie tych świadczeń zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Funduszem (ust. 1) na zasadach określonych w ustawie (ust. 2). W myśl jej art. 139 ust. 1, zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (pkt 1) albo rokowań (pkt 2). W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, którego elementy określone zostały w ust. 3 tego artykułu. Porównania ofert w toku postępowania dokonuje się według kryterium jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości i ceny (art. 148 ust. 1), które to kryteria wraz z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają w toku postępowania zmianie (art. 147). Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu, liczbę złożonych ofert, ustala które z nich spełniają warunki formalne oraz przyjmuje zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy). W części niejawnej komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert najkorzystniejszych pod względem kryteriów wyboru, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń i ich ceny (art. 142 ust. 5 i 6). Na podstawie art. 152 ust. 1 ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Według art. 154 ust. 1 ustawy, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania; odwołanie to rozpoczyna etap postępowania administracyjnego, do którego zastosowanie mają przepisy K.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy u.ś.o.z. Od decyzji wydanej na skutek odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu również w terminie 7 dni przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 4 i 5), a od decyzji wydanej w drugiej instancji świadczeniodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego (ust. 8). Jak wynika z powyższego, celem procedury uruchamianej wniesieniem odwołania jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej (nieadministracyjnej) jego fazie mającej na celu zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Naruszenie tego interesu i związany z tym uszczerbek będą miały miejsce wówczas, gdy wnoszący odwołanie został pozbawiony możliwości zawarcia umowy w wyniku naruszenia zasad postępowania przez podmiot je prowadzący. Zadaniem organu administracyjnego (dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego NFZ) jest zatem ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa oraz z zachowaniem wyrażonej w art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierówne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. Ponieważ ustalenie wyniku konkursu mieści w sobie porównywanie ofert wszystkich świadczeniodawców a odwołanie zmierza do weryfikacji całego wyniku postępowania związanego z wyborem świadczeniodawców, nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do oceny oferty wnoszącego odwołanie i podniesionych w nim zarzutów. Zgodnie z prezentowanym w tym zakresie w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem czy też wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r. II GSK 2021/13 - LEX nr 1643720, z 19 listopada 2014 r. II GSK 1515/13 – LEX nr 1592029 i z dnia 11 lipca 2012 r. II GSK 121/12 - ONSAiWSA 2014/6/94). Z tych też względów organ kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń nie może ograniczyć się wyłącznie do przedstawienia zasad punktacji i porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów za poszczególne kryteria, ale musi również porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skonfrontować je z samymi ofertami. Zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców narusza bowiem także dokonanie prawidłowej oceny oferty odwołującego się w sytuacji, gdy jednocześnie bezpodstawnie została zawyżona ocena któregokolwiek z jego konkurentów, uplasowanego wyżej w rankingu. W konsekwencji, rozpatrując przewidziane ustawą środki odwoławcze dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu zobligowany jest stosować reguły postępowania określone w K.p.a., których naruszenie może uzasadniać zarzut wadliwości postępowania. Obejmują one główne zasady procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim zasady prawdy obiektywnej - poprzez podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.), zasady przekonywania – poprzez wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 K.p.a.), zasady dysponowania zakresem postępowania dowodowego – poprzez obowiązek organu administracji publicznej zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów - poprzez dokonanie przez organ oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Przebieg przeprowadzonego przez organ postępowania powinien ponadto znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, które powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., tj. zawierać uzasadnienie faktyczne (wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej) i uzasadnienie prawne (wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa). W kontekście powyższych uwag należało stwierdzić, że Dyrektor OW NFZ rozpatrując odwołanie a następnie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy uchybił powyższym wymogom. Przemawiają za tym następujące okoliczności: 1. Dokonane w przedmiotowej sprawie ogłoszenie o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z dnia [...] lutego 2017 r. przewidywało maksymalnie 5 umów, jakie mogą zostać zawarte po przeprowadzeniu postępowania. Liczbie tej odpowiadała ilość złożonych ofert (NZOZ SiM – K. S., W. H., [...] Sp. k., B. B. NZOZ [...] oraz "[...]" Sp. z o.o.), z których każda spełniała warunki formalne i została zakwalifikowana do części niejawnej postępowania. Praktycznie więc oferta każdego z w/w podmiotów mogła zostać uwzględniona do zawarcia umowy (w tym sklasyfikowana pod względem punktowym na ostatnim miejscu oferta skarżącego), na co zasadniczo wskazywał sporządzony [...] kwietnia 2017 r. "Ranking kwalifikacyjny z propozycjami Funduszu", z przypisaną do każdego z tych podmiotów liczbą świadczeń proponowanych przez Fundusz (stosownie zredukowaną względem każdego z nich w odniesieniu do wielkości przedstawionych w złożonych ofertach). Sporządzony przez Komisję konkursową w dniu następnym "Ranking końcowy", w oparciu o niezmienione liczby punktów oceny, wśród wybranych pomijał jednak ofertę skarżącego, co ani w treści tego Rankingu, ani w oznaczonym tą samą datą ([...] kwietnia 2017 r.) "Protokole z posiedzenia Komisji w części niejawnej", "Protokole z posiedzenie Komisji – podsumowanie postępowania" oraz protokołach końcowych z negocjacji z oferentami (w szczególności ze skarżącym) nie zostało wyjaśnione (podkreślić należy, że wg tych ostatnich protokołów zawierających ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do liczby i ceny świadczeń, w przypadku każdego oferenta zachodziła zbieżność ich propozycji z propozycją NFZ, co wg zawartych w nich uwag, pozwalało na dokonanie wyboru oferenta, chociaż nie stanowiło przyrzeczenia zawarcia umowy; jedynie rozbieżność stanowisk w protokole końcowym oznaczała, że oferta nie zostanie wybrana). Za takie wyjaśnienie trudno uznać zawartych w "Rankingu końcowym" ogólnikowych wskazań, że w trakcie negocjacji liczby i ceny ofert postanowiła w przedstawianych oferentom propozycjach uwzględnić analizę danych dotyczących pierwotnej i ostatecznej wysokości kontraktu, wykonanie świadczeń za okres I-XII 2016 r. i I-II 2017 r., możliwości wynikające z potencjału oferenta, liczbę punktów za kryteria niecenowe, argumenty przedstawione przez oferentów w trakcie negocjacji oraz strukturę zabezpieczenia pacjentów na terenie objętym realizacją świadczeń przez oferenta za okres [...].01.2016 – [...].02.2017 r., zaś w przypadku oferentów nie posiadających umów w przedmiotowym zakresie możliwości wynikające z jego potencjału, liczbę punktów za kryteria niecenowe i argumenty przedstawione w trakcie negocjacji. Ze wskazań tych (z wyjątkiem znajdującej odniesienie w przedstawionej w Rankingu końcowym tabeli punktacji za ofertę cenową i kryteria niecenowe) nie wynika, jakie okoliczności faktyczne rzeczywiście wzięte zostały pod uwagę w indywidualnym przypadku każdego z oferentów. Co jednak wydaje się najbardziej istotne, nie wskazano żadnych argumentów i nie wyjaśniono, na jakiej podstawie w trakcie negocjacji końcowych z oferentami [...] kwietnia 2017 r. dokonano modyfikacji liczby świadczeń względem wcześniejszych propozycji Funduszu przedstawionych w Rankingu kwalifikacyjnym (zwiększając liczbę jednostek rozliczeniowych w przypadku B. B NZOZ [...] z 710 na 736, "[...]" Sp. z o.o. z 12 665 na 13 030 i NZOZ SiM – K. S. z 608 na 736 oraz zmniejszając względem W. H z 1788 na 1656). Abstrahując od tego, że zwiększenie nastąpiło także względem skarżącego (z 502 na 1656), to jego oferta została ostatecznie wykluczona z zawarcia umowy ze wskazaniem na najniższą uzyskaną punktację i związane z tym wyczerpanie przez pozostałych oferentów środków finansowych przeznaczonych na realizację świadczeń. Wobec braku uzasadnienia dla opisanych wyżej działań Komisji Konkursowej, w kontekście opisanych okoliczności i zebranego w sprawie materiału dowodowego pośrednio świadczy to o podejmowaniu przez nią działań jedynie pozorujących zachowanie zasady równego traktowania świadczeniobiorców; 2. Wobec przyjętej w ogłoszeniu o konkursie maksymalnej wartości zamówienia na 453 300 zł, iloczyn sumy jednostek rozliczeniowych przypisanych do świadczeniodawców których oferty zostały uwzględnione i przewidziane do zawarcia umowy (16 158) oraz ich wartości (28 zł) daje kwotę 452 424 zł. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom zawartym w decyzjach Dyrektora OW NFZ, nie został całkowicie wyczerpany limit wartości zamówienia. W tym zakresie, niezależnie od braku przejrzystości działań Komisji Konkursowej związanej z rozdziałem liczby świadczeń, brak jest odniesienia, jakie przyczyny stały na przeszkodzie przyznania skarżącemu niewykorzystanego limitu, co nawet mimo jego symboliczności, nie stawiałoby go w gorszej pozycji w przypadku ponawiania oferty w przyszłości z uwagi na brak możliwości naliczenia punktów za ciągłość udzielania świadczeń. Należy przy tym zwrócić uwagę, że decydujący dla nieuwzględnienia oferty skarżącego argument w postaci wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na realizację świadczeń jest wątpliwy w sytuacji, gdy liczba świadczeń na jaką mają opiewać zawierane umowy podlega (w ramach limitu) negocjacjom z oferentami, a organ nie jest związany zawartymi w ich ofertach propozycjami, a co w przeciwnym przypadku - przy uwzględnieniu uzyskanej przez poszczególne podmioty punktacji – poprzez kolejność w rankingu mogłoby się dopiero przekładać przy wyczerpaniu tych środków na zasadne podniesienie związanej z tym argumentacji; 3. Zastrzeżenia związane z właściwą oceną oferty skarżącego co do kryterium dostępności, w szczególności pod względem: - zapewnienia udzielania świadczeń przez 7 dni w tygodniu dla świadczeniobiorców z oceną 0-15 punktów w skali Barthel, objętych opieką przez co najmniej 90 dni w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie oraz - zapewnienia ciągłości udzielania świadczeń świadczeniobiorcom w okresach pomiędzy hospitalizacjami i po ich zakończeniu, w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie. Dotyczy to nasuwających się wątpliwości mogących świadczyć o rozbieżnym rozumieniu spełnienia tych warunków przez skarżącego z jednej strony oraz Komisję Konkursową i Dyrektora OW NFZ z drugiej strony. Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że spełnienie tych warunków skarżący mógł wiązać z wymogiem wcześniejszego udzielania świadczeń w zakresie nimi objętym, a ponieważ takich nie świadczył, udzielił odpowiedzi negatywnej, skutkującej brakiem naliczenia przez Komisję związanych z tym punktów (2 x 3 pkt). Jak wynika natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (s.8), nie zostało to dostrzeżone przez Dyrektora OW NFZ, który ich spełnienie wiąże z zagwarantowaniem wykonywania powyższych świadczeń. Wątpliwości z tym związane powinny zostać w sposób jednoznaczny przesądzone (co wpisuje się chociażby w przytoczoną wyżej - wynikającą z art. 7 K.p.a. - zasadę prawdy obiektywnej), zwłaszcza że mogły mieć istotne znaczenie dla oceny oferty skarżącego i ewentualnego zawarcia z nim stosownej umowy; 4. W uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia do kwestii weryfikacji spełnienia tych warunków złożonych ofert, które mogą być ocenione tylko na podstawie kontroli (m.in. lp. 11, 12 i 13 załącznika do decyzji Dyrektora OW NFZ z dnia [...] czerwca 2017 r.), co uchybia art. 107 § 3 K.p.a. Bez znaczenia pozostaje, że okoliczności z tym związane nie były kwestionowane przez skarżącego w toku postępowania konkursowego (zostały podniesione dopiero na etapie skargi) i świadczy o tym, że organ mimo wniesionego odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego i wbrew przepisom proceduralnym, nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie, a co mogło mieć potencjalny wpływ na jej wynik. Nie spełnia tego wymogu odniesienie się do wspomnianych kwestii – na skutek zarzutów skargi – dopiero w udzielanej na nią odpowiedzi. Jedynie bowiem kompleksowa ocena wszystkich ofert pozwala na uwolnienie się od zarzutów naruszenia wyrażonej w art. 134 u.ś.o.p. zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Podsumowując należy stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w niniejszej sprawie nie doszło do prawidłowego zbadania przez organ wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia ogłoszonego konkursu, co oprócz wskazanego już naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. czyni zasadnym zarzut braku jej całościowego wyjaśnienia i rozpoznania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). W konsekwencji uchybień proceduralnych, Dyrektor OW NFZ nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy w sprawie nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. Rozpatrując sprawę na skutek niniejszego wyroku organ podda ponownej kontroli postępowanie konkursowe, uwzględniając wytyczne wynikające z poczynionych wyżej przez Sąd uwag. Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora OW NFZ i decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r. O należnych skarżącemu kosztach postępowania obejmujących opłacony wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego (480 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II wyroku).