II SA/Rz 976/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Zarząd Zlewni w [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia okresowej kontroli obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Zarząd Zlewni w [....] kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] w [...] (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "[...]WINB") z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "PINB") z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przeprowadzenia okresowej kontroli obiektu budowlanego. PINB zawiadomieniem z dnia 22 października 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego kładki znajdującej się na rzece J., stanowiącej połączenie komunikacyjne pomiędzy miejscowościami R. i W. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] PINB nakazał Gminie [...] przeprowadzenie okresowej kontroli obiektu budowlanego - kładki znajdującej się nad rzeką J., stanowiącej połączenie komunikacyjne pomiędzy miejscowościami R. i W., usytuowanej na działkach nr ewid. 42 (rzeka), 411, 413/1 w miejscowości R. oraz na działce nr ewid. 676 w miejscowości W., oraz zażądał przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] ekspertyzy stanu technicznego w/w kładki, wskazującej ewentualny zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania, celem wyeliminowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz doprowadzenia tej kładki do właściwego stanu technicznego. Po rozpoznaniu odwołania Gminy [...] od powyższej decyzji, [...]WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, kwestionując uznanie przez PINB, że to Gmina [...] jako zarządca przedmiotowej kładki, powinna być adresatem obowiązku określonego w zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] PINB nakazał [...] w [...], P. K. oraz A. W. przeprowadzenie okresowej kontroli obiektu budowlanego - kładki znajdującej się nad rzeką J., stanowiącej połączenie komunikacyjne pomiędzy miejscowościami R. i W., usytuowanej na działkach nr ewid. 42 (rzeka), 411, 413/1 w miejscowości R. oraz na działce nr ewid. 676 w miejscowości W., oraz zażądał przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] ekspertyzy stanu technicznego w/w kładki, wskazującej ewentualny zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania, celem wyeliminowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz doprowadzenia tej kładki do właściwego stanu technicznego. Jako podstawę prawną decyzji PINB podał art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 62 ust. 3 w zw. z art. 61 pkt 1 i art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.b."). W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że przeprowadzona w dniu 10 października 2018 r. kontrola wykazała, iż nad rzeką J. (działka nr ewid. 42) oraz na działkach o nr ewid. 411, 413/1 w miejscowości R. i na granicy działek nr ewid. 676 i 675 w miejscowości W., znajduje się piesza kładka o długości ok. 96,5 m oraz szerokości 1,25 m. Kładka ta nie znajduje się bezpośrednio w ciągu drogi gminnej, jednakże stanowi piesze połączenie komunikacyjne pomiędzy drogami gminnymi znajdującymi się na działkach o nr ewid. 360/2 w miejscowości W. oraz nr ewid. 410 w miejscowości R. Odległość przyczółka od strony zachodniej tej kładki do drogi gminnej znajdującej się na działce nr ewid. 360/2 wynosi ok. 100 m, natomiast przyczółka od strony wschodniej do drogi gminnej znajdującej się na działce nr ewid. 410 wynosi około 5 m. Jest to piesza kładka zawieszona na stalowych linach z drewnianym pomostem, posiadająca trzy betonowe filary oraz dwa przyczółki. W trakcie oględzin tej kładki stwierdzono, że deski stanowiące pieszy pomost znajdują się w złym stanie technicznym (są przegnite), elementy stalowe kładki są zardzewiałe, filary betonowe są porośnięte mchem oraz posiadają ubytki betonu. Balustrady składające się ze stalowych lin są zardzewiałe. Stwierdzono również, że pomosty posiadają ugięcia, co wynika najprawdopodobniej ze słabego naciągnięcia lin stalowych. PINB stwierdził, że przedmiotowa kładka nie jest poddawana okresowym kontrolom wynikającym z art. 62 ust. 1 pkt 1a i pkt 2 u.p.b., nie posiada również książki obiektu budowlanego. W ocenie PINB brak regularnych kontroli okresowych tej kładki oraz zły stan techniczny stwierdzony podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych, daje podstawę do zastosowania regulacji z art. 62 ust. 3 u.p.b. PINB wyjaśnił przy tym, że dla wydania nakazu przeprowadzenia kontroli nie musi istnieć stan zagrożenia, wystarczające jest stwierdzenie przez właściwy organ, że nieodpowiedni stan obiektu budowlanego lub jego części może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. PINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b., obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane okresowym kontrolom. W omawianym przypadku dotyczy to corocznej kontroli w zakresie sprawdzenia stanu technicznego elementów budowli narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu oraz kontroli wykonywanej co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia. W ocenie PINB przeprowadzenie w tym przypadku kontroli pięcioletniej wyłącza konieczność przeprowadzenia równolegle kontroli rocznej, gdyż de facto byłoby to powielenie zakresu kontroli rocznej w kontroli pięcioletniej. Natomiast z uwagi na brak książki obiektu budowlanego oraz zły stan techniczny przedmiotowej kładki, PINB zażądał sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego tego obiektu, przy czym żądana ekspertyza techniczna poprzedzona kontrolą stanu technicznego, winna zawierać opis i ocenę stanu technicznego tego obiektu, propozycje i sposoby usunięcia nieprawidłowości oraz formułować wnioski końcowe. Ekspertyza powinna zostać sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane oraz wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Wpis na listę członków izby inżynierów budownictwa winien być potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę z określonym w nim terminem ważności. Odnośnie określenia adresatów decyzji, PINB wskazał, że przepisy rozdziału 6 u.p.b. "Utrzymanie obiektów budowlanych" określają podmioty, na które organ nadzoru budowlanego może nakładać obowiązki określone w tym rozdziale. Podmiotami tymi są właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego. Wyjaśniając status prawny przedmiotowego obiektu budowlanego PINB wskazał na treść art. 4 pkt 2, 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.d.p.") stwierdzając, że kładka stanowi element drogi. Zgodnie z zasadą wymienioną w art. 2 ust. 2 u.d.p., ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 (tj. dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych) należą do tej samej kategorii co te drogi. W orzecznictwie sądowym zasadę tę odnosi się odpowiednio także do dróg wewnętrznych - czyli dróg niezaliczonych do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowanych w pasie drogowym tych dróg (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 u.d.p., budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Zdaniem PINB należy więc przyjąć, iż leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (kładka) jest częścią tych dróg. PINB wyjaśnił, że w niniejszej sprawie kładka jest usytuowana na działkach o nr ewid. 42 (rzeka), 411, 413/1 w miejscowości R. oraz na działce o nr ewid. 676 w miejscowości W. Kładka ta, nie znajduje się bezpośrednio w ciągu drogi gminnej. Dlatego też obowiązek nałożono solidarnie na właścicieli działek, na których usytuowana jest przedmiotowa kładka. Końcowo PINB wskazał, że art. 62 ust. 3 u.p.b. nie upoważnia organu orzekającego do ustalania terminu wykonania obowiązku, stąd też w decyzji takiego terminu nie oznaczono. Decyzja podlega więc wykonaniu z chwilą, gdy stanie się decyzją ostateczną. Po rozpoznaniu odwołań skarżącego, P. K. oraz A. W. od powyższej decyzji, [...]WIB decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB wyjaśnił, że niniejsze postępowanie dotyczy stanu technicznego kładki, a w postępowaniu prowadzonym w tym trybie data budowy nie jest wiążąca dla organu nadzoru budowlanego, istotny bowiem jest aktualny stan techniczny, obowiązujący w dacie orzekania przez organ, zaś stan ten należy oceniać również nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Następnie [...]WINB wyjaśnił, że nałożenie określonych w art. 62 ust. 1 i 2 u.p.b. obowiązków związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego może objąć wyłącznie jego właściciela lub zarządcę i wyłącznie te podmioty mogą być adresatem obowiązku. [...]WINB przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych podkreślił, że nie jest przy tym przypadkowa kolejność, w jakiej w art. 61 u.p.b. zostały wymienione podmioty odpowiedzialne za utrzymanie i użytkowanie obiektów budowlanych, a tym samym adresaci nakazu z art. 62. W pierwszej kolejności nakaz taki powinien zostać skierowany do właściciela obiektu, a dopiero gdy z jakichś przyczyn nie jest to możliwe - winien on zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego, faktycznie władającego tym obiektem. [...]WINB wskazał, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie kładki jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony, przez co w przedmiotowej sprawie należy rozumieć zarządcę (właściciela) gruntu, na którym ta kładka się znajduje. W rozpatrywanym przypadku kładka jest usytuowana przyczółkami na działkach prywatnych, do których dostęp mają wyłącznie ich właściciele, zatem żaden inny podmiot nie posiada prawa do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane, a tym samym - nie ma uprawnień do prowadzenia jakichkolwiek działań wynikających z u.p.b. Analogicznie należy rozpatrywać część kładki usytuowaną nad rzeką J., usytuowaną na działce nr ewid. 42 oraz część na działce nr ewid. 413/1, które znajdują się w posiadaniu skarżącego. [...]WINB wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego dąży do utrzymania obiektów budowlanych w zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, co niejednokrotnie prowadzi do nałożenia na inwestora robót budowlanych różnych obowiązków wynikających z u.p.b. Adresatem takich obowiązków nie zawsze jest inwestor, ponieważ może wystąpić okoliczność jak w przedmiotowej sprawie, że inwestor nie posiada już uprawnień do wykonania nałożonego obowiązku. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest do ustalenia osoby, która w dacie orzekania posiada prawa do spornego obiektu budowlanego, a tym samym do nieruchomości, na której obiekt jest usytuowany. W świetle powyższego [...]WINB uznał, że osoby, które zostały zobowiązane do wykonania obowiązku określonego w sentencji decyzji zostały przez PINB prawidłowo określone. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję w zakresie odnoszącym się do [...] w [...], zarzucając: 1) mające zasadnicze znaczenie dla wyników postępowania naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 61 pkt 1 i art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.b., poprzez przyjęcie, że obowiązki określone tymi przepisami ciążą na skarżącym, podczas gdy nie jest on ani właścicielem ani zarządcą ani też w żadnym stopniu nie włada obiektem budowlanym, którym jest kładka piesza nad rzeką J., stanowiąca naturalne połączenie komunikacyjne pomiędzy miejscowościami R. i W. w gminie D.; 2) mające wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów proceduralnych, a to art. 28 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie - bez należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego - że skarżący jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego w/w kładki. Wskazując na powyższe podstawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie odnoszącym się do skarżącego oraz ewentualnie poprzedzającej ją decyzji PINB, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.  W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie ma żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej kładki, nigdy nie rościł sobie do niej żadnych praw, nie sprawował ani też nie sprawuje faktycznego władztwa nad tym obiektem. Skarżący wskazał, że uwadze organów umknął fakt, potwierdzony w materiale dowodowym, że na wniosek mieszkańców to Gmina [....] wykonywała drobne remonty przedmiotowej kładki. Ponadto kładka została wybudowana prawdopodobnie przez [...] Sp. z o. o., którego następca prawny - [...] S. A. [...] nie był stroną postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił, że samo oświadczenie tego podmiotu, iż nie jest właścicielem ani zarządcą kładki było dla organów wystarczające i miało niezasadnie większą wartość dowodową aniżeli analogiczne oświadczenie skarżącego. Organy uznały skarżącego stroną postępowania i adresatem decyzji na zasadzie stopniowej eliminacji innych podmiotów, co jest niedopuszczalne, gdyż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego. Skarżący również podniósł, że działa w obrocie prawnym na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która w art. 240 ściśle określa jego kompetencje. Obiekt budowlany, którym jest kładka nie jest ujęty w ewidencji środków trwałych skarżącego, który nie budował tej kładki, nie może też ponosić żadnych środków finansowych na jej utrzymanie. Ponadto kładka nie zalicza się do kategorii obiektów hydrotechnicznych, a tylko takie mogą być w zarządzie [...]. Kładka nie stanowi też urządzenia wodnego w rozumieniu przepisów Prawa wodnego, co przesądza o tym, że skarżący nie może być podmiotem odpowiedzialnym za jej utrzymanie we właściwym stanie technicznym. Skarżący wskazał również, że organ prowadzący postępowanie nieprawidłowo wskazał na Zarząd Zlewni w [...] jako jednostkę organizacyjną [...], właściwą do występowania w imieniu państwowej osoby prawnej, jaką są [...]. Przedmiot postępowania nie zawiera się bowiem w kompetencjach ustawowych określonych w/w ustawą dla tej jednostki organizacyjnej [...]. Wskazując na przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skarżący stwierdził, że utrzymywanie pieszych ciągów komunikacyjnych. służy wyłącznie miejscowej społeczności, a zaspokajanie takich potrzeb leży w gestii gminy. Wreszcie skarżący podniósł, że w sprawie nie zostało ustalone, czy wybudowanie kładki nie było efektem samowoli budowlanej i w ślad za tym, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające rozbiórkę tego obiektu. Zbadanie tych okoliczności mogło bowiem czynić bezprzedmiotowym sporządzanie kosztownych ekspertyz stanu technicznego kładki. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem kwestionowana nią decyzja narusza przepisy prawa procesowego oraz prawa materialnego, które niewątpliwe mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do postanowień art. 61 ust. 1 u.p.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a zatem adekwatnie do jego przeznaczenia i wymagań ochrony środowiska, wymagań stanu technicznego i estetycznego, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. W razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, organ nadzoru budowlanego nakazuje przeprowadzenie kontroli, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części – art. 62 ust. 3 u.p.b. W analizowanej sprawie stan techniczny kładki nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany. Nie ma również wątpliwości, że kładka jest obiektem budowlanym – budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. Uznając, iż układ faktyczny sprawy legitymizuje do zastosowania art. 62 ust. 3 u.p.b. organ, w drodze decyzji nakazał przeprowadzenie kontroli okresowej kładki na rzece J. usytuowanej na działkach nr ewid. 42 (rzeka), 411, 413/1 w miejscowości R. oraz na działce nr ewid. 676 w miejscowości W., oraz zażądał przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] ekspertyzy jej stanu technicznego, wskazującej ewentualny zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania, celem wyeliminowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz doprowadzenia tej kładki do właściwego stanu technicznego. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do prawidłowości ustalenia adresatów ww. obowiązków. Przed szczegółowym odniesieniem się do tych kwestii Sąd wstępnie zwraca uwagę, iż w sprawie niejasny jest status jednego z adresatów decyzji – Parafii Rzymsko-Katolickiej w W., właściciela działki nr 675. O ile w pierwotnej decyzji z dnia [...] listopada 2018 roku organ I instancji wskazywał, że kładka jednym z przyczółków zlokalizowana jest na działce nr 675, co uzasadniałoby przypisanie przymiotu strony Parafii, to już w decyzji z [...] kwietnia 2019 roku, jednoznacznie wyklucza, aby kładka znajdowała się na przedmiotowej działce. Przypisanie statusu strony Parafii i doręczanie jej decyzji w sprawie budzi wobec powyższego wątpliwości w kontekście art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Kwestia ta będzie musiała zostać wyjaśniona w ponownie prowadzonym postępowaniu i w zależności od przyjętych ustaleń i ocen, organy określą krąg stron postępowania. Kolejnym problemem, który należy poddać pod rozwagę jest legalność kładki na rzece J. Myli się organ wywodząc, iż w sprawie nie mają znaczenia ustalenia, dotyczące tego kto i kiedy wybudował kładkę. Fakty z tej sfery dowodowej pozwalają zweryfikować, czy kładka jest samowolą budowlaną, co w przypadku konkluzji pozytywnej wyklucza stosowanie art. 62 ust. 3 u.p.b. (co do zasady wszystkich przepisów rozdziału 6). Kwestia legalności kładki ma w sprawie znaczenie o tyle istotne, że przepisy dotyczące utrzymania obiektów budowlanych (a do takich należy regulacja zawarta w art. 62 ust. 3 u.p.b. - stanowiąca materialnoprawną podstawę uchylonej decyzji [...]WINB) mają zastosowanie jedynie do takich obiektów, które zostały zbudowane i są użytkowanie zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nie dotyczą natomiast obiektów budowlanych wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2005 r., OSK 1399/04, podobnie wyroki WSA w Gdańsku z dnia 12 sierpnia 2009 r., II SA/Gd 270/09, WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 1219/10 WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 czerwca 2018 r. II SA/Go 291/18). Inne są bowiem przesłanki orzekania na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b. i rozstrzygania o samowoli budowlanej, oczywiście po uprzednim ustaleniu, czy taka samowola w ogóle wystąpiła. Przepis art. 61 u.p.b. formułujący obowiązki ciążące na właścicielu lub zarządcy, a których niezachowanie skutkuje wydaniem decyzji w oparciu o art. 62 ust. 3, czy też art. 66 u.p.b. nie ma bowiem zastosowania do obiektów budowlanych powstałych w wyniku samowoli budowlanej. Obowiązek nałożony w trybie art. 62 ust. 3 u.p.b. może więc dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, czyli związanych z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1100/10, wyroki WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r., VII SA/Wa 2882/12 oraz w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2016 r., II SA/Sz 328/16). Tryb przewidziany w art. 62 ust. 3 - jak wskazano wyżej – odnosi się jedynie do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania legalnie zrealizowanych obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., II OSK 1196/09, A. Despot-Mładanowicz (w), A. Gliniecki (red.), Prawo budowalne, Komentarz, WK 2016, t. 7 do art. 66). Uwzględniając naprowadzone oceny prawne w pierwszej kolejności należy ustalić, czy analizowana kładka jest samowolą budowlaną. W tym celu trzeba rozstrzygnąć, kto i kiedy ją wybudował, kto był inwestorem i czy istnieje jego następca prawny. Treść uzasadnień decyzji organów sugeruje, że inwestorem mógł być [...] sp. z o.o., a jego następcą prawnym może być spółka [...] S.A. [...]. Kwestię tę należy zweryfikować w ramach postępowania wyjaśniającego; złożone w tym przedmiocie pisemne oświadczenie [...] S.A., jako niezweryfikowane, nie może być wiążące. Przy przyjęciu, że kładka jest samowolą budowlaną organ zainicjuje stosowne postępowanie, celem jej legalizacji. Niezależnie od przepisów, które będą mieć w sprawie zastosowanie – aktualnie obowiązujące Prawo budowlane, czy też ustawa z 1974 roku, umożliwia w ramach postępowania legalizacyjnego, doprowadzenie obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego. Jeżeli zaś okaże się, że kładka została wybudowana legalnie organ ustali właściciela lub zarządcę kładki i nałoży na niego obowiązki w trybie art. 62 ust. 3 u.p.b. Należy zwrócić uwagę, że kładka nad wodą płynącą nie stanowi urządzenia wodnego w rozumieniu art. 16 pkt 65 prawa wodnego. Jednakże stosownie do postanowień art. 17 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego przepisy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do obiektów mostowych. Jak wynika z postanowień Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.) mosty drogowe i kolejowe z wszelkiego rodzaju materiałów (metalowe, betonowe tp.), estakady, mosty ruchome, wiadukty, mosty na drogach wiejskich i leśnych, mosty dla pieszych, kładki, mostki, włączając konstrukcje dróg na tych obiektach zalicza się do obiektów inżynierii lądowej i wodnej - infrastruktura transportu - mosty wiadukty i estakady symbol PKOB: klasa 2141. W ocenie Sądu nie ma zatem wątpliwości, że przepisy dotyczące urządzeń wodnych będą miały zastosowanie do kładki na rzece J. Idąc "tym śladem" należy odnotować, że zgodnie z art. 216 ust. 5 Prawa wodnego urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, wodami morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi, stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności. Własność Skarbu Państwa stanowią wyłącznie te urządzenia wodne, które zostały wykonane albo są wykonywane przez [...] na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi lub na będących własnością Skarbu Państwa nieruchomościach niebędących gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi – art. 216 ust. 6. Po myśli art. 188 ust. 1 Prawa wodnego utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. W takim układzie normatywnym przyjęcie, iż [...] jest właścicielem kładki (w części lub w całości) i tym samym spoczywa na nim obowiązek jej prawidłowego utrzymania, wymagałoby poczynienia ustaleń adekwatnych do treści art. 216 ust. 6 Prawa wodnego, czego w sprawie nie uczyniono. W ocenie Sądu organy powinny również rozważyć, czy zasadne – w razie ustalenia, że kładka nie jest samowolą budowlaną – jest nakładanie obowiązku, o jakim mowa w art. 62 ust. 3 u.p.b. na właścicieli działek nr 411, 413/1 i 676. W realiach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że właściciele wymienionych działek (ani ich poprzednicy prawni) nie budowali kładki, nie korzystali z niej i w gruncie rzeczy stanowi ona dla nich "bardziej problem niż korzyść". Kładka została wybudowana w celu skomunikowania dwóch miejscowości i ułatwienia mieszkańcom przemieszczania się do zakładu pracy - [...]. Funkcja kładki aktualnie jest podobna – połączenie komunikacyjne pomiędzy miejscowościami R. i W. W kwestii statusu kładki na rzece J. w kontekście przepisów ustawy o drogach publicznych Sąd stwierdza, że istotnie jest ona obiektem mostowym w rozumieniu art. 4 pkt 13 u.d.p., który stanowi, że pod tym pojęciem rozumie się budowlę przeznaczoną do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakadę, kładkę. W sprawie jest bezsporne, że analizowana kładka jest budowlą przeznaczoną do skomunikowania dwóch miejscowości samodzielnym ciągiem pieszym. Obiekt mostowy zalicza się do drogowych obiektów inżynierskich – art. 4 pkt 12 u.d.p. Zgodnie z ustawową definicją drogi – art. 4 pkt 2 u.d.p. – obiekt inżynierski, w tym i kładka, stanowi element składowy drogi, o ile wraz z urządzeniami oraz instalacjami, stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W ocenie Sądu kwestia, czy kładka znajduje się w pasie drogowym i czy służy do prowadzenia ruchu drogowego nie została należycie przeanalizowana. Z ustaleń organów wynika, że kładka w żaden sposób nie łączy się z drogami publicznymi, ewentualnie z drogami wewnętrznymi, znajdującymi się po obu stronach rzeki J.; odległość przyczółka od strony zachodniej kładki do drogi gminnej znajdującej się na działce nr ewid. 360/2 wynosi ok. 100 m, natomiast przyczółka od strony wschodniej do drogi gminnej znajdującej się na działce nr ewid. 410 wynosi około 5 m. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organy zauważyły, że zgodnie z zasadą wysłowioną w art. 2 ust. 2 u.d.p.: ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 (dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych) należą do tej samej kategorii co te drogi. Zasadę tę odnosi się odpowiednio także do dróg wewnętrznych – czyli dróg niezaliczonych do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowanych w pasie drogowym tych dróg (art. 8 ust. 1 u.d.p.) – i w konsekwencji przyjmuje się, że: "Zgodnie z art. 8 ust. 2 u.d.p. uznać trzeba, iż leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony, co przy drogach wewnętrznych oznacza zarządcę (właściciela) gruntu, na którym taka droga się znajduje" (zob. wyrok NSA z 04.10.2012 r., II OSK 1061/11; podobnie wyroki NSA: z 16.09.2009 r., II OSK 1330/08; z 14.05.2013 ., II OSK 93/12; z 23.04.2015 r., II OSK 2270/13 – CBOSA). Konsekwentnie organy przyjęły, że w odniesieniu do obiektów mostowych zlokalizowanych "w ciągu dróg", na znaczeniu traci okoliczność, na czyim gruncie taki obiekt (jak np. wiadukt, czy właśnie kładka) się znajduje. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że: "Zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy uznać trzeba, że leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony (por. wyroki NSA z 4 października 2012 r., II OSK 1061/11; z 16 września 2009 r., II OSK 1330/08; z 14 maja 2013 r., II OSK 93/12). To zatem, na jakim gruncie znajduje się wiadukt nie jest przesądzające dla zaliczenia drogi znajdującej się na takim wiadukcie do części drogi gminnej nawet w sytuacji, gdy taka droga jest drogą wewnętrzną" (tak wyrok NSA z 23.04.2015 r., II OSK 2270/13, CBOSA. Jak wskazał NSA w powołanym przez organy wyroku z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. II OSK 2340/15: uzasadnienia dla takiego stanowiska upatruje się m.in. w tym, że droga jest obiektem liniowym i nie można jej dowolnie dzielić na odcinki, wyłączając niektóre z nich (np. wiadukty, kładki itp.), gdyż stanowiłoby to zaprzeczenie istoty obiektu liniowego jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Ze wszystkich powołanych orzeczeń wyłania się teza, że kładka dla pieszych, jako obiekt mostowy może zostać sklasyfikowana, jako obiekt inżynierski, stanowiący część (element) drogi wewnętrznej (każdej drogi in genere) jedynie wówczas, gdy znajduje się ciągu tej drogi wewnętrznej, a więc w jej pasie drogowym. Art. 4 u.d.p. definiujący drogę oraz pas drogowy odnosi się zarówno do dróg publicznych, jak i do dróg wewnętrznych – zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2019 r. III SA/Po 92/18. Oznacza to więc, że aby przypisać kładce dla pieszych status drogowego obiektu inżynierskiego będącego elementem drogi (art. 4 pkt 2 i pkt 12 i pkt 13) musi się ona znajdować w pasie drogowym. Kładka nad rzeką jest więc w istocie elementem łączącym wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest zlokalizowane droga – art. 4 pkt. 1 u.d.p. Kładka pozwala tym samym na zachowanie liniowego charakteru obiektu, jakim jest droga – art. 3 pkt 3a u.p.b. – bez dzielenia go na odcinki, gdy przebiega ona nie po gruncie, lecz nad gruntem (nad wodą, etc.). Na kanwie niniejszej sprawy nie wykazano, aby kładka na rzece J. znajdowała się w ciągu drogi wewnętrznej. Żaden z przyczółków kładki nie łączy się z drogą, czy to wewnętrzną, czy to publiczną. W takim układzie, podjęte w oparciu o art. 8 ust. 2 u.d.p. wywody dotyczące podmiotów zobowiązanych do utrzymania kładki, jako drogi wewnętrznej Sąd ocenia jako wadliwe. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organów – o ile kładka nie jest samowolą budowlaną - będzie ustalenie, w pierwszej kolejności, kto jest właścicielem kładki. Uwzględniając przywołane wyżej postanowienia prawa wodnego, z których wynika, że kładka może stanowić odrębny od gruntu przedmiot własności organy rozważą, czy właścicielem kładki są właściciele działek 411, 413/1 i 676. Sąd zwraca uwagę, że podmioty te – co nie było kwestionowane – nie uczestniczyły w budowie kładki, nigdy nie czuły się jej właścicielem, nie dbały o jej stan techniczny i nie były zainteresowane jej utrzymaniem. Ostatecznie, w razie braku możliwości ustalenia właściciela kładki organy uwzględnią treść art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów - oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 i 14 tej ustawy - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: [...] gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego; [...] porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli (...). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku w sprawie II OSK 2340/15, takie rozwiązanie jest dopuszczalne "ale należy traktować (je – przyp. Sądu) jako zupełnie wyjątkowe, jako swoisty środek ultima ratio, gdy zawiodą wszystkie inne sposoby ustalenia podmiotu, który powinien odpowiadać za stan techniczny obiektu – kładki, z której, co bezsporne, powszechnie korzystają mieszkańcy obu Gmin". Sąd podkreśla, że systemowo jest to rozwiązanie trafne i spójne. Przywołać tu należy również art. 188 ust. 2 Prawa wodnego, w myśl którego w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Do kładki, jak już wykazano, stosuje się odpowiednio przepisy o urządzeniach wodnych. Nie ma również wątpliwości, że gminy (obie gminy, których tereny kładka łączy) odnoszą korzyści z funkcjonowania kładki, albowiem służy ona społeczności lokalnej, zaspokajając zbiorowe potrzeby w zakresie komunikacji. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że organy naruszyły przepisy prawa procesowego regulującego tryb i zakres prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 2 K.p.a., jak również przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 8 ust. 2 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji w całości uznając, iż w żadnym zakresie nie mogą się one ostać w obrocie prawnym - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 134 i 135 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią poczynione przez Sąd uwagi i ustalą, czy kładka jest samowolą budowlaną. W razie weryfikacji pozytywnej ustalą kto był/jest inwestorem i wdrożą odpowiednią procedurę legalizacyjną. Jeżeli zostanie wykazane, że kładka nie jest samowolą budowlaną, celem wydania decyzji w oparciu o art. 62 ust. 3 u.p.b. organy ustalą właściciela kładki ewentualnie jej zarządcę, stosownie do wytycznych wyżej sformułowanych. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.