II SA/Rz 976/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi J. K. i M. K. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 23 maja 2025 r. nr OA.7723.24.1.2025 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania egzekucyjnego - oddala skargę - II SA/Rz 976/25 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi J.K. i M.K. jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: PWINB) z 23 maja 2025 r. nr OA.7723.24.1.2025 dotyczące odmowy wznowienia postępowania w sprawie postępowania egzekucyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z 1 września 2024 r. J.K. i M.K. zwrócili się do PWINB - za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) - o wznowienie postępowania wykonawczego "w stosunku do decyzji z 25 marca 2011 r. nr PINB.7141/10/10/11 wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]". PINB postanowieniem z 11 października 2024 r. nr PINB.7141.10.10.2024 - działając na podstawie art. 149 § 3 i 4 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) - odmówił wznowienia postępowania prowadzonego w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz otrzymanych warunków pozwolenia na budowę przy budowie budynku garażowego na działce nr [...] przy ul. [...] z 23 maja 2005 r. nr UAB.III-7353/59/05, zakończonego decyzją PINB z 25 marca 2011 r. nr PINB.7141/10/10/11 nakazującą G. i J.P. rozbiórkę wykonanych fundamentów pod w/w budynek garażowy. PWINB postanowieniem z 29 listopada 2024 r. nr OA.7722.24.4.2024 uchylił postanowienie PINB w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek z 1 września 2024 r. został niewłaściwie zinterpretowany przez PINB, bowiem dotyczył wznowienia postępowania egzekucyjnego w stosunku do decyzji PINB z 25 marca 2011 r. nr PINB.7141/10/10/11, a nie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. PWINB zobowiązał PINB do podjęcia czynności zgodnie z posiadaną kompetencją, mając na uwadze art. 84a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 428, dalej: u.P.b.). PINB - działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r., poz. 132, dalej: u.p.e.a.) - postanowieniem z 10 marca 2025 r. nr PINB.7141.10.10.2024 odmówił wznowienia postępowania egzekucyjnego dotyczącego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z 25 marca 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że 3 marca 2025 r. dokonał czynności kontrolnych, w trakcie których nie stwierdził prowadzenia żadnych robót budowlanych. Stan ten nie uległ zmianie od ostatnio przeprowadzonych czynności kontrolnych. Fundamenty będące przedmiotem egzekucji zostały rozebrane, co było wielokrotnym przedmiotem skarg i wniosków o wznowienie postępowania egzekucyjnego. Organ I instancji stwierdził, że postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział Karny jest odrębnym postępowaniem prowadzonym na wniosek Państwa K. z powództwa cywilnego. Z przedłożonego odpisu wyroku z 5 lipca 2024 r. [...] wynika, że J.P. został ukarany karą grzywny, a powoływane wielokrotnie opinie biegłych są opiniami stanowiącymi załączniki do postępowania prowadzonego przez SR w [...] i były podstawą do wydania wyroku. W związku z faktem, że Państwo K. nie są stroną w postępowaniu egzekucyjnym, PINB odmówił jego wznowienia. W zażaleniu na postanowienie PINB z 10 marca 2025 r. J. i M.K. wskazali, że przedłożone przez nich wyroki sądowe i dwie opinie biegłych sądowych z zakresu u.P.b. powinny zostać wzięte pod uwagę jako odmienne z ustaleniami PINB. Wyroki dotyczyły samowoli budowlanej popełnionej przez J.P. w kwietniu 2022 r., a dowody w niej przeprowadzone ujawniły także nielegalnie wykonane już dużo wcześniej fundamenty, które PINB uznał za usunięte. Obowiązek nałożony decyzją PINB z 25 marca 2011 r. nie został wykonany. PWINB wskazanym na wstępie postanowieniem z 23 maja 2025 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 i art. 144 k.p.a. - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, jednak z przyczyn innych niż wskazane w uzasadnieniu przedstawionym przez PINB. Z art. 18 u.p.e.a. wynika, że jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej: 1) do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy, w postępowaniu egzekucyjnym - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Możliwość posłużenia się zasadami k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest jednak znacznie ograniczona. Normuje on bowiem procedurę orzeczniczą, zaś postępowanie egzekucyjne obejmuje przede wszystkim czynności faktyczne organów egzekucyjnych. Możliwość stosowania trybów nadzwyczajnych jest ograniczona tylko do aktów działania organów administracji publicznej o charakterze orzeczniczym. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji tego rodzaju akty zapadają w formie postanowień. Tylko w odniesieniu do tego typu aktów stosowania prawa w postępowaniu egzekucyjnym w administracji można w ogóle rozważać ewentualną możliwość ich zaskarżenia w trybach nadzwyczajnych regulowanych przez k.p.a. Postępowanie egzekucyjne kończy się z dniem wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Główną przesłanką wszczęcia postępowania egzekucyjnego na podstawie u.p.e.a. jest niewykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej lub innego aktu wykonawczego. Nie budzi natomiast wątpliwości kwestia niemożności wznowienia postępowania egzekucyjnego, które zakończyło się wyegzekwowaniem wykonania obowiązku. Niedopuszczalne jest wznowienie postępowania egzekucyjnego, które zostało zakończone czynnością w postaci protokolarnego stwierdzenia wykonania obowiązku. Stwierdzenie zaistnienia takiej przeszkody musi skutkować wydaniem przez organ egzekucyjny postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. PINB wydał właściwe rozstrzygnięcie, jednakże w sprawie należało uzupełnić uzasadnienie tego postanowienia. W odniesieniu do zarzutów zażalenia PWINB wyjaśnił, że u.p.e.a. nie przewiduje instytucji wznowienia postępowania egzekucyjnego na wzór k.p.a. Jeżeli postępowanie egzekucyjne zostało zakończone z uwagi na wykonanie obowiązku, nie ma możliwości "reaktywowania" go. Jedyną drogą jest ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego, co wymaga istnienia nadal ważnego i niewykonanego obowiązku oraz aktualnego tytułu wykonawczego. Tymczasem w analizowanym przypadku organ wcześniej uznał obowiązek za wykonany (protokół z czynności kontrolnych z 30 kwietnia i z 24 lipca 2014 r.). Następnie, na skutek interwencji Państwa K. organ ponownie kilkukrotnie przeprowadził czynności kontrolne (4 października 2024 r., 3 marca 2025 r.), w wyniku których podtrzymywał swoje stanowisko o wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji PINB z 25 marca 2011 r. Opinia biegłego, choć może mieć duże znaczenie dowodowe, nie stanowi tytułu wykonawczego, nie jest decyzją administracyjną ani orzeczeniem sądu, które mogłoby uchylać lub korygować ustalenia organu administracji. Nie ma też charakteru samoistnego dowodu prawnego, który mógłby podważyć wcześniejsze ustalenie organu o wykonaniu obowiązku. Co więcej, opinia taka nie stanowi ani nowego obowiązku, ani nowego tytułu wykonawczego, wobec czego nie może stanowić podstawy wszczęcia nowego postępowania administracyjnego, a tym bardziej nie uzasadnia wznowienia postępowania zakończonego wcześniej stwierdzeniem wykonania obowiązku. Zakończenie postępowania egzekucyjnego mającego na celu wyegzekwowanie obowiązku o charakterze niepieniężnym następuje poprzez wykonanie obowiązku, a następnie potwierdzenie tej okoliczności poprzez czynność materialno-techniczną organu egzekucyjnego. Oznacza to, że postępowanie egzekucyjne w takim wypadku nie jest zakończone wydaniem aktu administracyjnego wobec którego mogłaby zostać wdrożona procedura dotycząca wznowienia postępowania. W związku z tym wniosek o wznowienie postępowania egzekucyjnego nie może zostać uwzględniony, co oznacza konieczność wydania postanowienia o jego odmownym załatwieniu. Końcowo PWINB wyjaśnił, że jeżeli strona przejawia wolę do zaskarżenia funkcjonariusza publicznego za poświadczenie nieprawdy, może złożyć do prokuratury lub policji zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa z art. 271 Kodeksu karnego. Natomiast jeżeli działanie organu doprowadziło do naruszenia dóbr osobistych strony, wówczas może ona złożyć pozew do sądu cywilnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie PWINB z 23 maja 2025 r. J.K. i M.K. wnieśli o jego uchylenie z zaleceniem wznowienia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem skarżących, w sprawie należało ustalić, czy nałożony obowiązek został rzeczywiście a nie tylko formalnie wyegzekwowany, czemu służyć powinny wszelkie dowody jakie w myśl art. 75 § 1 k.p.a. mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie są sprzeczne z prawem. W szczególności dowodami mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W postępowaniu przed PINB nie pierwszy raz zaprezentowane zostały tak wysokiej rangi dowody jak dwie opinie biegłych sądowych i oparty na nich prawomocny wyrok w sprawie karnej, z których w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wynika, że sporne fundamenty nie zostały rozebrane (usunięte), nadal zalegają w ziemi, a zatem twierdzenie, że obowiązek ich rozebrania został wykonany jest fałszywe (nieprawdziwe), co unaocznia stronniczą postawę chroniącą G. i J.P. Uzasadnia to tezę, że postępowanie egzekucyjne w sprawie usunięcia fundamentów z działki nr [...] w T. nie zostało zakończone, bowiem obowiązek ich usunięcia został wyegzekwowany lub wykonany. Z daleko posuniętej ostrożności skarżący wnieśli o taką korektę uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, aby ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego, które PWINB określa jako "jedyną drogę" w celu uzyskania aktualnego tytułu wykonawczego, dokonane zostało z urzędu przez organ I instancji, na podstawie i z wykorzystaniem przedłożonych dowodów. PWINB powinien zobowiązać organ stopnia podstawowego do działania z urzędu, skoro organ ten zlekceważył tak istotne dowody, podczas gdy powziąwszy o nich wiadomość powinien na podstawie art. 84a ust. 2 pkt 2 u.P.b. zająć się nimi w pierwszej kolejności. W sprawie tej już 3-letniej bezczynności PINB aktualnie toczy się postępowanie w PWINB. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie żądanie wznowienia postępowania dotyczyło postępowania egzekucyjnego zakończonego wyegzekwowaniem obowiązku objętego decyzją PINB z 25 marca 2011 r. nr PINB.7141/10/10/11, nakazującą G. P. i J.P. rozbiórkę fundamentów pod budynek garażowy na działce nr [...] w T. Spór sprowadza się do tego, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. w sytuacji, gdy nie zostało one zakończone aktem administracyjnym (decyzją, postanowieniem). Przystępując do rozważań podnieść należy, iż w myśl art. 18 u.p.e.a., w postępowaniu egzekucyjnym, jeżeli ustawa egzekucyjna nie stanowi inaczej, mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Przepis ten nakazuje stosowanie przepisów k.p.a. nie wprost, ale odpowiednio. Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu do jego odnoszenia do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. D.R. Kijowski. red. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II. LEX 2015. Komentarz do art. 18 u.p.e.a.). Skoro u.p.e.a., regulująca szczególne zasady postępowania egzekucyjnego w administracji nie przewiduje dla tego postępowania szczególnych reguł wznowienia, to należy wnioskować, że na zasadzie ogólnej przewidzianej w art. 18 u.p.e.a. zastosowanie w tym zakresie mają przepis art. 145 i nast. k.p.a. Podnieść należy, iż jednym z tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania jest instytucja wznowienia postępowania (art. 145 i nast. k.p.a.). Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. W myśl art. 126 k.p.a., instytucja wznowienia postępowania znajduje zastosowanie nie tylko w odniesieniu do ostatecznych decyzji, ale również do ostatecznych postanowień. Otóż jak stanowi wspomniany przepis, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a. - również art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Zatem jak wynika z art. 145 § 1 oraz art. 126 k.p.a., warunkiem przedmiotowym wznowienia postępowania jest istnienie aktu kończącego postępowanie: decyzji lub postanowienia. Nie jest zatem dopuszczalne wznowienie postępowania zakończonego wydaniem zaświadczenia lub dokonaniem innej czynności materialno-technicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 1997 r. I SA/Ka 1248/96, dostępny na CBOSA). Postanowienie o wznowieniu postępowania jest podstawą przystąpienia przez organ administracji do: a) ustalenia, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a bądź art. 145b k.p.a., b) przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną lub postanowieniem (art. 149 § 1 k.p.a.). Przed jego wydaniem organ administracji zobowiązany jest dokonać sprawdzenia czy spełnione są wszystkie elementy natury formalnej, których dopełnienie prowadzi dopiero do wydania wspomnianego postanowienia. Oznacza to, że organ powinien ustalić przede wszystkim, czy: 1) wniosek pochodzi od strony; 2) wnioskodawca wskazał podstawę prawną swego żądania; 3) wniosek dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną (postanowieniem ostatecznym); 4) wniosek został złożony z zachowaniem określonego terminu. Jedynie łączne spełnienie tych warunków uprawnia i obliguje organ do wznowienia postępowania. Negatywny wynik badania zagadnień formalnych dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego implikuje konieczność wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Zatem przeszkodą o charakterze przedmiotowym dla wydania postanowienia o wznowieniu postępowania będzie brak zakończenia sprawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. W rozpatrywanym przypadku w ramach toczącego się postępowania egzekucyjnego doszło do rozbiórki fundamentów pod budynek garażowy, objętych decyzją PINB z 25 marca 2011 r., a wynikający z niej obowiązek nie jest wymagalny. Dowodzi tego treść uzasadnienia postanowienia PINB z 15 marca 2022 r. nr PINB.52.2.1.13.2022, w którym organ działając z urzędu na podstawie art. 59 § 2a pkt 1 i 4 u.p.e.a. umorzył prowadzone wobec G. i J.P. na podstawie tytułu wykonawczego TYT-1 postępowanie egzekucyjne należności pieniężnych z 22 kwietnia 2013 r. nr 1/2013, wystawionego przez PINB celem przymuszenia w związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z decyzji PINB z 25 marca 2011 r. nr PINB.7141/10/10/11 nakazującej im wykonanie rozbiórki fundamentów wykonanych pod budynek garażowy na działce nr [...] przy ul. [...] w T. Powodem umorzenia postępowania w zakresie egzekucji grzywny w celu przymuszenia było stwierdzenie, że obowiązek rozbiórki fundamentów garażu został wykonany, co stwierdzono na podstawie oględzin dokonanych 30 kwietnia oraz 24 lipca 2014 r. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się również protokoły czynności kontrolnych dokonanych na działce nr [...] z 4 października 2024 r. oraz z 3 marca 2025 r., w których przedstawiciele organu I instancji potwierdzili, że fundamenty budynku garażowego zostały rozebrane. Konkludując, w sprawie zaistniała przesłanka negatywna o charakterze przedmiotowym dla wznowienia postępowania w postaci niezakończenia postępowania ostatecznym postanowieniem ani decyzją. Zakończenie postępowania egzekucyjnego mającego na celu wyegzekwowanie obowiązku o charakterze niepieniężnym nastąpiło poprzez wykonanie obowiązku, co następnie potwierdzone zostało poprzez czynności materialno - techniczne organu egzekucyjnego w postaci oględzin /czynności kontrolnych. Oznacza to, że postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone wydaniem aktu administracyjnego otwierającego drogę do wdrożenia procedury wznowieniowej. Niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. umowy cywilnej czy czynności materialno - technicznej, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną, gdy strona opiera żądanie na podstawie dającej podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia (art. 156 § 1 k.p.a.) - wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r. II OSK 1835/12, CBOSA). W związku z tym wniosek o wznowienie postępowania egzekucyjnego nie mógł zostać uwzględniony, co oznaczało prawidłowość wydania postanowienia o jego odmownym załatwieniu przez organ I i II instancji. Mają powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.