II SA/Rz 977/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. Z. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wydanie postanowienia poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działkach nr 2917, 2922/1 i 2918 w [...], polegających na budowie parkingu i jednocześnie zobowiązał KZ (dalej: "skarżącą") do przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2019 r. dokumentów niezbędnych do ewentualnej legalizacji ww. obiektu budowlanego. W podstawie prawnej postanowienia organ powołał art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "K.p.a." oraz art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) – dalej: "P.b.". Organ I instancji w uzasadnieniu podał, że podczas kontroli w dniu 12 kwietnia 2019 r. ustalono, że północna część działki nr 2917 oraz działka nr 2922/1 utwardzono kostką brukową, z przeznaczeniem pod miejsca postojowe dla usytuowanego na działkach nr 2917 i 2918 budynku usługowo – mieszkalnego. Utwardzenie na działce nr 2917 posiada wymiary około 17,30 m x 17,0 m i zostało wykonane w odległości około 3,34m od krawędzi chodnika znajdującego się przy drodze wojewódzkiej i odcinek ten został wypełniony klińcem. Utwardzenie na działce nr 2922/1 posiada wymiary 3,8 m x 55,0 m. Skarpy na północnej stronie działki nr 2917 wzmocniono palisadą i folią ogrodniczą. Wody opadowe z części wykonanego ogrodzenia skierowano do kratki ściekowej na działce nr 2922/1, a następnie rurami podziemnymi przez działkę nr 2921/1 do rowu melioracyjnego. Skarżąca wyjaśniła, że utwardzenie wykonano zgodnie z zaleceniami zawartymi w projekcie budowlanym budynku mieszkalno – usługowego, przewidującego realizację 15 miejsc postojowych. Same roboty budowlane związane z utwardzeniem powierzchni działki wykonano w marcu 2019 r. Organ podał, że projekt budynku mieszkalno – usługowego na działkach nr 2917, 2918 i 2922/1 w [...], zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], przewidywał budowę 15 miejsc postojowych o nawierzchni żwirowej lub wykonanej z kostki wibroprasowanej na działkach nr 2917 i 2918, w pobliżu budynku. Miejsca te zostały zostały oznaczone na planie zagospodarowania działki od południowej stronu budynku, tj. na działce nr 2918. Opisany wyżej budynek dopuszczono do użytkowania decyzją z dnia [...] maja 2016r. nr [...], dlatego robót budowlanych polegających na realizacji utwardzenia działek nr 2917 i 2922/1 kostką brukową nie można zakwalifikować jako wykonanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 26 maja 2010 r. Decyzja ta została skonsumowana poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W konsekwencji wykonane roboty budowlane należało zakwalifikować jako budowę parkingu w rozumieniu § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) – dalej: "rozporządzenie". Organu I instancji stwierdził, że powierzchnia utwardzenia wynosi ponad 500 m2, a zatem biorąc pod uwagę powierzchnię przeznaczoną na dojazdy manewrowe dla samochodów, chodnik, obszar, który zajmuje skarpa oraz wymiary miejsc postojowych określone § 21 rozporządzenia, uznać należało, że liczba miejsc postojowych na pozostałej części utwardzenia przekracza 10 stanowisk. Tym samym, budowa utwardzenia wymagała, zgodnie z art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b., uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. To z kolei uprawniało do wdrożenia procedury naprawczej określonej art. 48 P.b. i umożliwienia skarżącej legalizacji wykonanego utwardzenia, stanowiącego jedną całość techniczno – użytkową. Skarżąca w zażaleniu podała, że wykonane utwardzenie wokół budynku posiada 10 miejsc postojowych, natomiast pozostała powierzchnia przeznaczona jest jako "teren rekreacyjny na lokalizację wazonów ceramicznych, ławek, zieleni i parasoli mobilnych". Ponadto od strony wejścia głównego do budynku i od drogi teren jest utwardzony, natomiast nie posiada dojazdu, dlatego nie może być przeznaczona na miejsca postojowe. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Prawidłowo organ I instancji uznał, że roboty budowlane wykonane przy utwardzaniu ww. działek należy odróżnić od robót budowlanych wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę przy budynku mieszkalno – handlowym i stanowiły one budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., tj. parkingu. W ocenie WINB, zasadnie również przyjęto, że ilość miejsc postojowych na zrealizowanym parkingu przekracza 10 stanowisk, a zatem jego realizacja wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem WINB, na podstawie szkicu do protokołu kontroli można stwierdzić, że część po północnej stronie budynku usytuowanego na działkach nr 2917 i 2918 ma wymiary 17,30 m x 17,00 m, a zatem jej powierzchnia wynosi 294,1 m2. Powierzchnia po stronie wschodniej budynku, tj. wzdłuż działki nr 2922/1, przypomina swoim kształtem trapez, zatem jej pole należy obliczyć w następujący sposób: 0,5 x (3,80 m + 5,76 m) x 55,0 m = 262,90 m2. Organ odwoławczy podniósł, że nie cała powierzchnia po stronie północnej budynku wchodzi w skład parkingu, ponieważ wykonana jest tam skarpa, barierki oraz schody. Niemniej jednak z samej powierzchni zlokalizowanej w części wschodniej, tj. 262,90 m2 można ustalić, że liczba stanowisk postojowych jest większa niż 10. Stosownie bowiem do treści § 21 rozporządzenia, stanowiska postojowe dla samochodów osobowych powinny mieć co najmniej szerokość 2,5 m i długość 5 m, zaś dla samochodów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne szerokość stanowiska powinna wynosić co najmniej 3,6 m a długość 5 m. W przypadku usytuowania wzdłuż jezdni: długość co najmniej 6 m i szerokość co najmniej 3.6 m (z możliwością ograniczenia do 2,5 m) oraz długość 6 m i szerokość 3,6 m dla samochodów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne. Zatem standardowa powierzchnia miejsca postojowego wynosi 12,5 m2, a miejsca dla osoby niepełnosprawnej 18 m2, natomiast miejsca postojowego wzdłuż jezdni 21,6 m2 z możliwością ograniczenia do 13,8 m2 i 21,6 m2 w przypadku miejsca przeznaczonego dla osoby niepełnosprawnej. W ocenie organu odwoławczego należy zatem stwierdzić, że w przypadku części wschodniej budynku standardowe stanowisko postojowe powinno mieć powierzchnię 21,6 m2 (z możliwością ograniczenia do 13,8 m2), a takich stanowisk na powierzchni 262,90 m2 zmieści się 12 (w przypadku ich ograniczonej powierzchni zmieści się ich 19). Zarzuty skarżącej zawarte w zażaleniu okazały się niezasadne i nie miały wpływu na wynik sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, KZ wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: I. art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu dyspozycji tego przepisu; II. art. 3 pkt 1, 3 i 7 P.b., poprzez dokonanie błędnej oceny prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca wybudowała miejsca parkingowe, w sytuacji gdy jedynie utwardziła nawierzchnię gruntu; III. art. 29 ust. 2 pkt 10 P.b. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dokonanie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej stanowi automatyczne wybudowanie parkingu, dla realizacji którego wymagane jest pozwolenia na budowę; IV. art. 48 ust. 2 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie do robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej w sytuacji, gdy nie było wymagane pozwolenia na budowę; V. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącej organy nadzoru budowlanego błędnie przyjęły, że zrealizowane utwardzenie gruntu służyć ma postojowi samochodów. W niniejszej sprawie zrealizowane utwardzenie ma natomiast różne przeznaczeniem i nie pełni jedynie funkcji parkingu. W przeważającej części zostało zrealizowane jako "otoczenie" budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżone postanowienie ocenie legalności w granicach wyżej opisanych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i pkt 2 P.b. o wstrzymaniu robót budowlanych oraz zobowiązano inwestora do przedłożenia niezbędnych dokumentów do legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, który mógł być realizowany na podstawie pozwolenia na budowę z uwagi na ilość stworzonych miejsc postojowych. Sąd uznał za zasadny zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno w postępowaniu przed organem I instancji oraz w zażaleniu skarżąca kwestionowała jednostronne przyjęcie organów obydwu instancji, że utwardzenie placu przed budynkiem na działce nr 2917 służy jako miejsca parkingowe, gdyż brak jest dojazdu. Skarżąca nie dysponuje prawem wjazdu na działkę 2917 z drogi stanowiącej działkę nr 2981. Zdaniem skarżącej utwardzenie terenu na działce 2922/1 graniczącej z działką nr 2922/2 (droga) służyło stworzeniu dodatkowych miejsc parkingowych według rysunku dołączonego do skargi, w ilości 10 miejsc, łącznie z miejscem dla osoby niepełnosprawnej. W skardze skarżąca podała, że organy obydwu instancji przyjęły błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 10 P.b. poprzez przyjecie, że utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej stanowi automatycznie wybudowanie parkingu, dla realizacji, którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. pozwolenie na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Sąd zwraca uwagę, że powyższy przepis stanowiąc wyjątek od reguły wynikającej z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter przepisu szczególnego, a w konsekwencji winien być poddawany ścisłej wykładni. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. pozwolenie na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. W zaskarżonej decyzji organ II instancji podał, że ze względu na brak linii wydzielających poszczególne stanowiska postojowe należy doprecyzować, jaką ilość stanowisk można wydzielić na utwardzonej przez inwestorkę powierzchni - miejsc postojowych. Organ przedstawił dokonane wyliczenie na str. 3 zaskarżonej decyzji, a dla wyliczenia przyjął pole powierzchni utwardzonej określonej przez organ I instancji w protokole kontroli z dnia 12 kwietnia 2019 r. oraz parametry miejsc postojowych wynikających z § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Powyższe założenia przyjęte przez organy obydwu instancji nie zostały zweryfikowane z sytuacją faktyczną, w której nie ujęto, że utwardzony plac nie stanowi samodzielnej inwestycji, czy jest kontynuacją już istniejącego parkingu, że budynek ma również funkcję usługową, a utwardzony teren przed budynkiem od stron drogi stanowiącej działkę nr 2981 nie będzie wykorzystywany na miejsca postojowe ze względu na prowadzenie cukierni, a także brak pozwolenia na zjazd z ww. drogi. Zagadnienie dotyczące prawnej kwalifikacji tego rodzaju robót i ich odróżnienia od robót wymagających pozwolenia na budowę było wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie. W wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r., II OSK 1722/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, analizując treść art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do tego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 701/16, przekonując, że w celu ich prawidłowej kwalifikacji prawnej jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9) albo jako budowy prowadzącej do powstania drogi (jako obiektu budowlanego będącego budowlą) należy uwzględnić nie tylko istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego utwardzenia z obiektem budowlanym (np. budynkiem mieszkalnym), w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną (zapewniając - zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy - możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem), lecz także rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz zastosowaną technikę (sposób) wykonania robót (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., II OSK 1283/11, LEX nr 1291890; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., II OSK 1181/15, LEX nr 2302677). Ponadto, Sąd zwraca też uwagę na tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że jeżeli pomiędzy utwardzeniem gruntu działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną, funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. jest nieuzasadnione (wyrok WSA w Krakowie z 8.07.2019 r. sygn. akt II SA/Kr 409/19 dostępny na str. cbosa). Organy nie przeprowadziły takiej oceny odnośnie wykazania, że twierdzenia skarżącej, wskazujące na wykorzystanie utwardzonego terenu na inny cel niż miejsca postojowe nie zostało w żaden sposób wykazane, że stanowisko skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z tym ocena funkcji wykonanego utwardzenie winna być powiązana z funkcją budynku oraz stanem prawnym utwardzonej nieruchomości w zakresie możliwości wykorzystania na miejsce postojowe, a nie tylko poprzez potencjalne wyliczenie miejsc postojowych na terenie według parametrów z ww. rozporządzenia. Rację też ma skarżąca, że wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1272/17 dotyczy innego stanu faktycznego niż w niniejszej sprawie. W przywołanym wyroku stan faktyczny dotyczył robót budowlanych robót budowlanych polegających na rozbudowie miejsc postojowych (tworzących parking). Takie działanie organów stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a to obligowało Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a.