II SA/Rz 977/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 21 maja 2025 r. nr OA.7722.18.1.2025 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - oddala skargę - Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 21 maja 2025 r. nr OA.7722.18.1.2025, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Postanowieniem z [...] stycznia 2025 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.) – dalej: "u.p.b.": 1. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przez H sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") robót budowlanych związanych z budową obiektu kontenerowego na działce nr [...]; 2. poinformował, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć w terminie 30 dni wniosek o legalizację ww. obiektu; 3. poinformował o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej ustalanej w odrębnym postanowieniu, w celu uzyskania decyzji o legalizacji. Organ I instancji podał, że 29 listopada 2024 r. przeprowadził kontrolę, w wyniku której ustalono, że na działce nr [...], zlokalizowany jest m.in. obiekt budowlany o wymiarach 2,78 x 6,60 m i wysokości 2,55 – 3,10 m. Konstrukcję nośną obiektu stanowi szkielet stalowy (słupki zamocowane za pomocą blach i śrub do płyt betonowych). Wypełnienie ścian wykonano z płyt warstwowych. Dach jest jednospadowy ze spadkiem w kierunku zachodnim, natomiast pokrycie dachu z blachy trapezowej. Obiekt usytuowano w odległości 5,14 m od wschodniej ściany budynku hali produkcyjnej, znajdującej się na sąsiedniej działce nr [...] oraz 10,90 m od ogrodzenia znajdującego się w północnej granicy działki. W obiekcie zrealizowano instalację elektryczną oraz instalację służąca do konwekcji gazów spożywczych. Obiekt zrealizowano około 2 lata temu przez Spółkę. Budowla służy do konwekcji gazów spożywczych, przekazywanych do hali produkcyjnej na działce nr [...]. PINB uznał, że zrealizowany zakres robót budowlanych stanowi budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.p.b. Sporny obiekt kontenerowy nie wypełnia definicji budynku (nie posiada fundamentów), niemniej jednak jest budowlą w myśl art. 3 pkt 3 u.p.b., trwale związaną z gruntem i pełniącą funkcję przemysłową. Z uwagi na fakt, że obiekt został wzniesiony około 2 lata temu, a więc istnieje dłużej niż 180 dni, jego budowa nie może korzystać ze zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 7 u.p.b. Skoro roboty budowlane związane z budową obiektu zrealizowano bez pozwolenia na budowę, obowiązkiem organu I instancji było zastosowanie procedury z art. 48 u.p.b. Zażalenia na opisane wyżej postanowienie wniosła Spółka oraz JS. Strony zarzuciły wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędną kwalifikację wykonanych robót budowlanych jako samowolę budowlaną wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie stron, samo wskazanie, że obiekt wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest niewystarczające. Kluczowym aspektem w rozróżnieniu między budową a innymi obiektami jest trwałość i związanie z gruntem. W opisywanej sprawie nie doszło do połączenia kontenera trwale z gruntem. Kontener umieszczono na działce w sposób, który nie wymagał jego trwałego osadzenia, co zatem pozostaje obiektem mobilnym, który można w dowolnym momencie przemieścić, co jest zgodne z jego przeznaczeniem jako obiektu transportowego. Postanowieniem z 21 maja 2025 r. nr OA.7722.18.1.2025, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem PWINB, organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz zastosował właściwą procedurę naprawczą. PINB prawidłowo wyjaśnił przyjętą kwalifikację prawną obiektu jako budowli – obiektu kontenerowego, pełniącą funkcję przemysłową, zdefiniowanej w art. 3 pkt 3 u.p.b., która wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowo również wyjaśnił pojęcie "trwałego związania z gruntem", posiłkując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym kwestii trwałego związania z gruntem nie można sprowadzać wyłącznie do związania w znaczeniu fizycznym. Organ I instancji wyjaśnił, że sporny obiekt kontenerowy nie posiada "standardowego" stałego fundamentu zapewniającego jego stateczność, jednak fakt zamocowania konstrukcji nośnej obiektu do podłoża (płyt betonowych) za pomocą blach i śrub przemawia za tym, że jest trwale związany z gruntem. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał za prawidłowe stanowisko PINB, że realizacja opisywanej budowli, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b., wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, czego inwestor nie dopełnił. Samowolna budowa spornej budowli stanowiła zatem naruszenie prawa, do którego ma zastosowanie przepis art. 48 u.p.b. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, H sp. z o.o. z/s w [...] wniosła o wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób niewystarczający, albowiem uzasadnienie nie zawiera szczegółowego wskazania faktów uznanych za udowodnione, dowodów, na których organ się oparł, ani przyczyn odmówienia wiarygodności innym dowodom; 2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnej analizy okoliczności związanych z charakterem kontenera oraz jego ewentualnym trwałym związaniem z gruntem; 3. art. 11 k.p.a. poprzez brak realizacji zasady przekonywania strony w ten sposób, że uzasadnienie decyzji nie zawiera przekonującej argumentacji, która pozwalałaby stronie zrozumieć motywy rozstrzygnięcia oraz ocenę przedstawionych przez nią dowodów i argumentów; 4. art. 3 pkt 6 u.p.b. poprzez jego błędną wykładnię i kwalifikację spornego kontenera jako budowlę. Tymczasem, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za budowę uznaje się wyłącznie obiekt budowlany trwale związany z gruntem. W niniejszej sprawie kontener nie został osadzony na stałe, co wyklucza możliwość jego zakwalifikowania jako budowy w rozumieniu ustawy. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). W ramach tej kontroli Sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a. Z istoty kontroli legalności wynika, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy ustalono zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu - art. 133 § 1 p.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne. Wobec pozytywnej weryfikacji zebranego w sprawie materiału dowodowego, przypomnieć należy na wstępie, że przedmiotem skargi jest postanowienie PWINB w Rzeszowie wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2025 r. znak [...], o wstrzymaniu skarżącej Spółce prowadzenia robót budowlanych związanych z budową obiektu kontenerowego (budowli) zlokalizowanego na działce nr [...], a także informującym o prawie do złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, co wiąże się z wniesieniem opłaty legalizacyjnej. W podstawach prawnych wydanego postanowienia ujawnionych także w jego uzasadnieniu, wskazano na art. 28 ust. 1 u.p.b. Przepis ten jako zasadę przyjmuje obowiązek posiadania przez inwestora pozwolenia organu architektoniczno - budowlanego na rozpoczęcie robót budowlanych. Wyjątki od tej zasady zostały wyrażone w katalogach odstępstw zawartych w treści art. 29-31 u.P.b. Sąd w pełni identyfikuje się z poglądem orzekających w tej sprawie organów, że budowa obiektu kontenerowego o funkcji przemysłowej, trwale związanego z gruntem - bez możliwości jego przesuwania - nie została zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd za prawidłowe uznaje też stwierdzenie, że powstały obiekt nie miał charakteru tymczasowego, gdyż okres jego funkcjonowania jest dłuższy niż dwa lata na dzień orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Oznacza to, że prawidłowo wdrożono tryb postępowania określony w art. 48 u.p.b. Nie doszło też do naruszenia przepisów w zakresie kwalifikacji kontrolowanego obiektu, jako budowli stosownie do art. 3 pkt 3 u.p.b. jako obiektu kontenerowego pełniącego funkcję przemysłową, która wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestia trwałego posadowienia została również prawidłowo oceniona, że o trwałym posadowieniu nie decyduje istnienie fundamentów, ale sposób związania z gruntem decydujący o jego trwałości i stabilności. Fakt zamocowania konstrukcji nośnej obiektu kontenerowego do podłoża z płyt betonowych za pomocą blach i śrub potwierdza trwałe związanie z gruntem. Trwałość związania obiektu z gruntem została ustalona podczas oględzin przeprowadzonych 29 listopada 2024r. W orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia ta nie jest sporna o czym świadczą przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki sądów administracyjnych, które Sąd podziela. Sąd za zgodną z przepisami prawa uznał argumentację organu w przedmiocie oceny tymczasowości obiektu budowlanego. Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia podał, że kwestia tymczasowości obiektu budowlanego nie ma znaczenia dla prawnych wymagań związanych z budową takiego obiektu, gdyż zgodnie z art. 28 u.p.b., budowa wszystkich obiektów budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a wyjątki od tej zasady są enumeratywnie podane w art. 29 u.p.b. Z art. 29 ust. 1 pkt u.p.b. wynika, że budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, jeżeli obiekt taki jest przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się dokumentacja potwierdzająca fakt zgłoszenia [...] października 2024r. przez JS zamiaru budowy na działce nr [...] budynku gospodarczego do 35 m2. Mając na uwadze stan fatyczny sprawy, w tym przeprowadzone oględziny w terenie, organ podał, że zgłoszenie dotyczy innego obiektu i o innej funkcji niż przedmiot postępowania jakim jest budowa obiektu kontenerowego pełniącego funkcję przemysłową. Lektura treści zgłoszenia wskazuje, że JS dokonał uzupełnienia zgłoszenia 10 grudnia 2024r. w zakresie pkt 5 to jest danych nieruchomości (miejsca wykonywania robót budowlanych), a 18 grudnia 2024r. PINB w [...] wydał zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Zmiany te zostały wprowadzone po przeprowadzeniu kontroli przez PINB w [...] 29 listopada 2024r. Dodać należy, że w trakcie kontroli przeprowadzonej przez PINB w [...] 29 listopada 2024r. ustalono, że inwestorem obiektu kontenerowego według [...] jest firma H Sp. z o.o., która dzierżawi od MS i JS - właścicieli działki nr [...] część tej nieruchomości. Wykonany około dwa lata temu obiekt kontenerowy służy do konwekcji gazów spożywczych z zewnętrznych cystern, a następnie jest przekazywany do budynku hali produkcyjnej zlokalizowanej na działce nr [...]. Przywołane wyżej zgłoszenie wykonania robót budowlanych z 31 października 2024r., dokonane przez JS nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż może ono dotyczyć planowanych robót budowlanych, a nadto zgłosił je inny podmiot niż inwestor obiektu kontenerowego, kontrolowanego w niniejszym postępowaniu. Innymi słowy zachodzi tu niezgodność podmiotowa, przedmiotowa i czasowa, co potwierdza prawidłowe działanie organów na podstawie art. 48 u.p.b. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że realizacja przedmiotowego obiektu wymagała pozwolenia na budowę, który inwestor nie dysponował, dlatego prawidłowo zastosowano procedurę z art. 48 u.p.b. Ponadto zgodnie z art. 48 ust. 3 u.p.b. organ I instancji w postanowieniu zawarł pouczenie o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu zawarto wyliczenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Z przyczyn wyżej wskazanych skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.