II SA/Rz 979/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za usługi opiekuńcze I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 979/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] września 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 2 w zw. z art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej po rozpatrzeniu odwołania A. B. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] w przedmiocie zmiany od 1 lipca 2006r. decyzji własnej [...] z dnia [...].01.2006r w części ustalającej koszt odpłatności za usługi opiekuńcze, których biorcą jest A. B. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odwołaniu A. B. zakwestionowała wysokość podwyższonych opłat za usługi opiekuńcze w stosunku do wzrostu emerytury, a także ustalenie odpłatności włącznie z miesiącem lipcem 2006r. Dodała, że z uwagi na wiek będzie zmuszona do zwiększenia ilości godzin opieki, gdyż mieszka zupełnie sama, a po wykupieniu leków, opłaceniu czynszu i mediów niewiele pieniędzy pozostaje na codzienne utrzymanie. Organ odwoławczy wskazał na treść art. 163 k.p.a. przywołanego w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, zgodnie z którym organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach i na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 o ile przewidują to inne przepisy. Na gruncie ustawy o pomocy społecznej przepisem takim jest art. 106 ust. 5, dopuszczający możliwość zmiany decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody między innymi w przypadku zmiany przepisów prawa zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Organ wskazał, że powołana w podstawie prawnej decyzji organu I instancji uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2004r., w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania nie uległa zmianie, a jako akt prawa miejscowego winna zostać ogłoszona w dzienniku urzędowym stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005r. nr 190, poz. 1606 ze zm.). Treść § 7 tej uchwały nakazujący jej ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty prowadzi do wniosku, że uchwała nie została ogłoszona. Wskazane Zarządzenie nr [...] z dnia 14.06.2006r. Kierownika MOPS nie jest natomiast aktem prawa powszechnie obowiązującym, ani też aktem prawa miejscowego i z tego względu nie może stanowić podstawy do zmiany decyzji ostatecznej, którą przyznano usługi opiekuńcze. Zdaniem organu za zasadne należało uznać zarzuty odwołania w kontekście zmiany decyzji ostatecznej poczynając od miesiąca lipca 2006r., która stronie została doręczona 2.08.2006r. Zmiana sytuacji dochodowej A. B. mimo, że ma istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, jak jednoznacznie wynika z przytoczonego wyżej art. 106 ust. 5 ustawy została pominięta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W konkluzji organ podał, że celem wyeliminowania wad naruszeń prawa, a przede wszystkim rozpatrzenia w ponownie prowadzonym postępowaniu wszystkich istotnych w przedmiotowej sprawie okoliczności faktycznych i prawnych uznał za konieczne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze skarżąca A. B. nie wskazała kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji, powtórzyła argumenty zawarte w uzasadnieniu odwołania odnośnie nadmiernego wzrostu opłat za usługi opiekuńcze w stosunku do zbyt niskiej emerytury, jaką otrzymuje po 35 latach pracy i opisała swoją sytuację zdrowotną, uniemożliwiającą samodzielne funkcjonowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, jednakże z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwana dalej w skrócie k.p.a. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że korzystanie z tego typu rozstrzygnięcia nie może być stosowane przy posługiwaniu się wykładnią rozszerzającą (por. G. Łaszczyca w: G.Łaszczyca, A.Matan, Cz. Martysz "Postępowanie administracyjne ogólne" C.H. Beck Warszawa 2003 s.748) Żadne inne wady niż konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ I instancji, nie upoważnia do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Uzasadnienie dla takiego poglądu znajduje chociażby w treści art. 136 k.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej wynika też z obowiązującej zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) oraz zasady ogólnej załatwiania spraw (art. 7 k.p.a.). Organ odwoławczy jest co do zasady zobowiązany do dążenia by sprawę administracyjną załatwić merytorycznie. Innymi słowy przepis ten organ może zastosować wyłącznie wtedy, gdy braki postępowania odnoszą się do stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie określił, jakiego rodzaju braki postępowania wyjaśniającego istotne dla ustalenia stanu faktycznego uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do I instancji, a określenie zaleceń dla organu I instancji nastąpiło poprzez odesłanie do wad i naruszeń opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wady postępowania opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczą prawa i wątpliwości organu odwoławczego, co do istnienia podstawy prawnej upoważniającej do zastosowania trybu przewidzianego w art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.), zwana dalej ustawą, czyli zmiany decyzji ostatecznej na niekorzyść strony bez jej zgody, w tym przypadku podwyższenia wysokości opłat za usługi opiekuńcze. W myśl art. 106 ust. 5 cyt. ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także w razie wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji na niekorzyść strony nie wymaga jej zgody. Przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że przesłanki zmiany decyzji ostatecznej na niekorzyść strony należy interpretować ścieśniająco, przy czym każda z wymienionych przesłanek jest odrębną podstawą do zmiany decyzji. Nie można jednak wykluczyć, że nastąpi zbieg kilku przesłanek uzasadniających zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu. Pismem z dnia 3 lipca 2007r. (karta akt admin. nr 62) strona została powiadomiona o toczącym się postępowaniu w sprawie pomocy usługowej i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgodnie z art. 10 k.p.a. Natomiast z uzasadnienia decyzji organu i instancji z dnia [...] lipca 2006r. (karta akt adm. nr 64) podstawą zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej była zmiana przepisów prawa., a nie zmiana sytuacji finansowej strony, którą nakazuje badać w ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium. Zmiana sytuacji finansowej stanowi odrębną przesłankę do zastosowania trybu z art. 106 § 5 ustawy o pomocy i nie stanowiła podstawy do uruchomienia postępowania administracyjnego w zakresie zmiany decyzji ostatecznej ustalającej odpłatność za usługi opiekuńcze. Wskazanie takie nie znajduje uzasadnienia mając na uwadze stan prawny i faktyczny sprawy. Skład Sądu, orzekający w niniejszej sprawie, podziela argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o konieczności publikacji aktów prawa miejscowego, którym niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. oraz pogląd, że źródłem prawa nie może być zarządzenie kierownika ośrodka pomocy społecznej. gdyż ustawa nie zawiera delegacji do wydania zarządzenia. Zarządzenia stosownie do art. 98 Konstytucji RP nie stanowią źródeł prawa. Skoro podstawą uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia był stan prawny sprawy, a nie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, bo te wydają się być niesporne, rzeczą Kolegium było ustalenie, czy uchwała Rady Miejskiej była opublikowana. Wyjaśnienie tej okoliczności może mieć znaczenie dla bytu prawnego decyzji z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...], która została zmieniona zaskarżoną decyzją. Natomiast wobec niespornego faktu, że źródłem prawa nie może być zarządzenie kierownika ośrodka pomocy społecznej, a zatem i podstawą do zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 106 § 5 ustawy, Kolegium winno było na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Dodać wypada, że zmiana stawek za usługi opiekuńcze w ww. uchwale będzie mogła być dokonana tylko w trybie zmiany uchwały, która dla swej ważności, to jest mocy obowiązującej musi być ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem ustalenia stanu prawnego przez organ I instancji Sąd uznał za naruszenie przepisów postępowania, które nie tylko mogło mieć wpływ, ale w istocie miało wpływ, gdyż przesądziło o treści rozstrzygnięcia, bowiem Kolegium z tych przyczyn nie mogło orzec kasacyjnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mając na względzie przedstawiony stan rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd uwzględniając skargę stwierdził stosownie do art. 152 p.p.s.a, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium ustali, czy wymieniona uchwała Rady Miejskiej została ogłoszona i w następstwie tego wyda decyzję kierując się uwagami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu.