II SA/Rz 979/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. B., H. G. i E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości I. skargę E. G. oddala; II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2010r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: SKO) w [..] decyzją z dnia [..] lipca 2010 r., nr SKO-[..], po rozpatrzeniu złożonego przez Z.B. i H.G. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] maja 2010 r., nr SKO-[..] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [..] z dnia [..] czerwca 1987 r., nr [..] /3/87 umarzającej postępowanie w przedmiocie ustalenia granicy pomiędzy działkami nr [..] /2 i [..] /1 położonymi w [..], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję z 28 lipca 2010 r. wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 20000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zaskarżona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja SKO w [..] z [..] maja 2010 r. została wydana wskutek złożenia przez Z.B. i H.G. wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ostatecznej Naczelnika Gminy w [..]. Żadna z wnioskodawczyń nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania nieważnościowego, gdyż nie mają one interesu prawnego w wyniku sprawy zakończonej decyzją, o nieważność której się ubiegają. Decyzja Naczelnika Gminy. orzekała o umorzeniu postępowania dotyczącego ustalenia granicy działek stanowiących, odpowiednio, własność Liceum Ogólnokształcącego w [..] oraz F.G. i M.G. Zebrane w sprawie dowody nie dają podstaw, aby twierdzić, że Z.B. i H.G. mają interes prawny w wyniku zainicjowanej sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [..]. W szczególności akt notarialny rep. A nr [..] /1997 nie wspomina o darowaniu nieruchomości nr [..] /1, natomiast o posiadanym interesie nie może rozstrzygać złożone oświadczenie "o ewentualnym spadkobiercy". Pomimo wezwania nie zostało przedstawione postanowienie sądu stwierdzające nabycie spadku po zmarłych M.G. i F.G. Skoro nie zostały spełnione warunki określone w art. 28 k.p.a. stawiane stronie postępowania, żadna z osób wnoszących o stwierdzenie nieważności nie może się stać inicjatorem postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. Kolegium przywołało poglądy prezentowane w doktrynie oraz w judykaturze odnośnie do konieczności posiadania tzw. interesu prawnego, aby być stroną danego postępowania administracyjnego, konkludując iż wnioskodawcy nie wykazali, że są właścicielami nieruchomości o nr [..] /1, co nakazywało przyjąć, że poprzednia decyzja organu jest prawidłowa. Z decyzją nie zgodzili się E.G., H.G. i Z.B., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze stwierdzili, że decyzja Kolegium zasługuje na stwierdzenie nieważności. Przedstawiony w toku postępowania akt notarialny był dostateczny do uznania wnioskodawczyń za strony postępowania. Działka nr [..] /1 została podzielona 27 lutego 1989 r. na działki nr [..] /5, [..] /3 oraz [..] /4, natomiast akt notarialny sporządzono 8 lat później. Zmienił się numer pierwotnej działki i spadkobiercami uprawnionymi do udziału w postępowaniu są aktualnie właśnie skarżący. Stan prawny nieruchomości obrazować ma załączona do skargi mapa wraz z projektem podziału nieruchomości z dnia 27 lutego 1989 r. oraz operatem technicznym. SKO w [..], w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego skarżący przedłożyli m.in. kopię postanowienia Sądu Rejonowego w Łańcucie z 29 marca 1989 r. I Ns 385/88. Z treści tego postanowienia wynika, że spadek po F.G. zmarłym [..] września 1980 r. nabyli wdowa M.G. oraz dzieci: K.G., E.G. i Z.B. po ¼ części. Wynika z jego treści także i to, że działka gruntowa o nr [..] /1 o pow. 0,84 ha położona w [..] podzieliła się na działki gruntowe [..] /5 o pow. 0,07 ha i [..] /3 o pow. 0,07 ha oraz [..] /4 o pow. 0,70 ha. Cyt. postanowieniem sąd powszechny zniósł współwłasność F.G. i M.G. w/w działek oraz dokonał działu spadku po F.G., w wyniku czego przydzielił E.G. działkę nr [..] /5, Z.B. działkę [..] /3, zaś M.G. m.in. udział w połowie działki [..] /4. Sąd z urzędu przeprowadził dowód uzupełniający z wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów odnoszącego się do działek [..] /3 oraz powstałej z działki [..] /1 działek [..] /3, [..] /4 i [..] /5. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga Z.B. i H.G. zasługuje na uwzględnienie. Wnioskiem z 8 grudnia 2009 r. Z.B. oraz H.G. i E.G. (wniosek nie został podpisany przez E.G.) zwrócili się do SKO w [..] o wznowienie postępowania rozgraniczeniowego oraz o stwierdzenie nieważności decyzji o umorzeniu postępowania o rozgraniczeniu wydanej przez Naczelnika Gminy [..] w dniu [..] czerwca 1987 r. Decyzją powyższą orzeczono o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia pomiędzy działką nr [..] /1 mającą stanowić własność M.G. i F.G., a działką nr [..] /2 należącą do Liceum Ogólnokształcącego w [..], z treści cyt. decyzji wynika (a konkretnie z tzw. rozdzielnika), że doręczano ją wyłącznie M.G. Pismem z [..] grudnia 2009 r. SKO w [..] zażądało od Wójta Gminy [..] akt w sprawie postępowania rozgraniczeniowego, następnie w tej sprawie wystąpiło do Starosty [..] (pismo z 13 stycznia 2010 r.). Akta te wpłynęły do SKO w [..] w dniu 8 marca 2010 r. Pismami z 7 maja, zatem po dwóch miesiącach braku jakichkolwiek czynności procesowych, SKO wystąpiło do wnioskodawców o wykazanie swego interesu prawnego w sprawie poprzez przedłożenie postanowień o nabyciu praw do spadku po F. i M. "G.", nadto E.G. wezwano o podpisanie podania, wyznaczając do tych czynności termin 7 dni. W aktach SKO-[..] /09 zalega kserokopia oświadczenia E.G. datowana na 20 maja 2010 r., iż zrzeka się swojej części spadku po M.G. i F.G. na rzecz żony – H.G. Z pisma tego wynika, że E.G. przesłał jakiś akt notarialny odnoszący się do działki nr [..]/1. W efekcie SKO w [..] postanowieniem z [..] maja 2010 r. postanowiło uznać się za niewłaściwe do rozpoznania podania o wznowienie postępowania rozgraniczeniowego i przekazać je do załatwienia Wójtowi Gminy [..] (w tej sprawie toczy się odrębne postępowanie sądowe do sygn. II SA/Rz 985/10), natomiast decyzją z tej samej daty SKO-[..] /09 odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania o rozgraniczeniu wydanej przez Naczelnika Gminy [..] w dniu [..] czerwca 1987 r., powołując w podstawie prawnej art. 157 § 1 i § 3 k.p.a. Decyzję powyższą doręczono Z.B., H.G. oraz Starostwu Powiatowemu w [..]. Zasadniczym powodem odmowy wszczęcia postępowania była konstatacja, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony postępowania, skoro nie wykazali, mimo wezwania organu, swego następstwa prawnego po F. i M.G., nadto E.G. wniosku nie podpisał. Z.B., H.G. i E.G. wnieśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wywodząc, że w terminie wyznaczonym przez wzywające SKO w [..] o uzupełnienie źródłowego podania przesłano organowi wyrok Sądu Rejonowego w [..] z 8 lutego 2010 r. I C 107/09 stwierdzający nieważność ugody zawartej w 1986 r. pomiędzy M.G., a Liceum Ogólnokształcącym w [..], akt notarialny nr [..] /1997 odnośnie do przekazania gospodarstwa rolnego oraz oświadczenie podpisane przez E.G. Do wniosku dołączono szereg innych kopii dokumentów, a to zawiadomienie z Sądu Rejonowego w [..], akt zgonu F.G., akty urodzeń E.G. i Z.G. Do akt dołączono ponadto zaoczny wyrok Sądu Rejonowego w [..] z 8 lutego 2010 r. z powództwa Z.B., H.G. i E.G. przeciwko Gminie [..] , mocą którego sąd powszechny stwierdził nieważność ugody zawartej przed geodetą J.D. w dniu 8 sierpnia 1986 r. pomiędzy M.G., a działającą imieniem Liceum Ogólnokształcącego w [..] Ł.B. W efekcie SKO w [..] wyrzekło decyzją z [..] lipca 2010 r. SKO-[..] /10, która jest w sprawie przedmiotem skargi, o utrzymaniu w mocy swojej decyzji z [..] maja 2010 r. odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Utrzymując w mocy decyzję wydaną w I instancji podano, że rozpoznawany był wniosek Z.B. i H.G. SKO w [..] jeszcze wywodzi, że wnioskującym brak interesu prawnego w sprawie. Co się tyczy statusu E.G., to rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO-[..] SKO w [..] postanowieniem z [..] lipca 2010 r. SKO-[..] umorzyło postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wywodząc że E.G. nie jest stroną w sprawie, albowiem nie podpisał, mimo wezwania go przez SKO, źródłowego podania, nadto sam złożył oświadczenie o zrzeczeniu się spadku po rodzicach na rzecz siostry. Jedną z przyczyn uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną jest stwierdzenie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa). Z kolei jedną z podstaw wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną jest wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Zasadniczym motywem, dla którego skarżącym odmawiano przymiotu strony było nie przedstawienie dokumentu, z którego wynikałoby, że są następcami prawnymi po F.G. i M.G.. Dokument taki jednak istnieje, na co wskazuje kopia postanowienia Sądu Rejonowego w [..] z 29 marca 1989 r. I Ns 385/88, jaką skarżący dołączyli do akt sądowoadministracyjnych. Z cyt. postanowienia wynika, że spadek po F.G. zmarłym jeszcze przed wydaniem decyzji przez Naczelnika Gminy [..] z [..] czerwca 1987 r. nabyli M.G. oraz K.G., E.G. i Z.B. Okoliczność, że skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Naczelnika Gminy [..] wynika nie tylko z faktu istnienia postanowienia spadkowego po F.G.e, którego istotnie strony nie przedłożyły na wezwanie SKO w [..]. Strony wnosząc wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO-[..] /09 odmawiającej wszczęcia postępowania nieważnościowego przedłożyły jednak kopię aktu notarialnego Repertorium A Nr [..] /1997 z [..] listopada 1997 r., na mocy którego m.in. M.G. darowała Z.B. oraz H.G. udział we własności po ½ części działki nr [..] /4 o pow. 0,70 ha położonej w [..]. SKO w [..] wykluczyło przydatność dowodu z powyższego aktu notarialnego, aby przyznać na jego podstawie interes prawny do bycia stroną w rozpoznawanej sprawie administracyjnej wnioskodawcom, albowiem akt "nie wspomina o darowaniu nieruchomości o nr [..] /1", nadto w konkluzji uzasadnienia raz jeszcze podkreślono, iż wnioskodawcy nie wykazali, aby byli właścicielami nieruchomości o nr [..] /1. Te wątki motywów, jakimi kierowało się SKO w [..] w aspekcie przymiotu strony są całkowicie nietrafne. Organ abstrahuje od faktu, że działka nr [..] /1 ulegała podziałowi, a obecnie działka o nr [..] /2 o przebiegu granicy i konfiguracji nabytej w trakcie rozgraniczenia prowadzonego przed Naczelnikiem Gminy [..] w 1986 r., graniczy z działką o nr [..] /4, powstałej z działki [..] /1. Innymi słowy, fakt podziału działki [..] /1, gdyby zaakceptować wywody zawarte w zaskarżonej decyzji, uniemożliwiałby uruchomienie postępowania nadzwyczajnego, w toku którego dopuszczalne byłoby badanie legalności decyzji wydanej w ramach rozgraniczenia działki [..] /2 i tej części [..] /1, która obecnie stanowi działkę [..] /4. W sprawie rozgraniczeniowej nie idzie wszak o numerację działek geodezyjnych, a o przebieg granicy własności nieruchomości na określonym odcinku (odcinkach). Poglądu organu eksponującego konieczność uwzględnienia aktem notarialnym działki o numeracji sprzed decyzji w przedmiocie rozgraniczenia Sąd nie aprobuje. Z przeprowadzonego przez Sąd dowodu uzupełniającego z wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów wynika jednoznacznie, że działka nr [..] /2 należąca do Gminy [..] graniczy z działką [..] /4, której współwłaścicielkami są H.G. i Z.B. Niewątpliwie zatem te skarżące są legitymowane do tego, aby uznać je za strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., które z kolei mogą wnosić o wszczęcie postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu rozgraniczeniowym, gdzie przedmiotem rozgraniczenia uczyniono m.in. działkę, z której powstała obecnie istniejąca działka nr [..] /4, a która graniczy z działką [..] /2. Pośrednio na przymiot strony wskazywałaby także treść wyroku Sądu Rejonowego w [..] z 8 lutego 2010 r. I Ns 107/09, mocą którego stwierdzono nieważność ugody dotyczącej rozgraniczenia, a którą zawierała w 1986 r. M.G. Wyrok ten zapadł z powództwa Z.B., H.G. i E.G. Fakt wydania powyższego wyroku całkowicie został pominięty przez SKO w [..] rozpoznające wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a przecież w myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ nie wyjaśnił, czy wyrok ten jest prawomocny, czym uchybił dyspozycji art. 7 k.p.a., z którego wynika, że organy podejmują wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Sformułowanie zawarte w zaskarżonej decyzji, iż organ orzeka "po dokładnej analizie akt sprawy" uznać należy zatem za nie odpowiadające rzeczywistości. Sąd zwraca uwagę, że z mocy art. 17 ust. 1 zd. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 201 r., poz. 856 ze zm.) wynika, iż orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Nieprzypadkowo forma rozprawy została przez ustawodawcę wyeksponowana na pierwszym miejscu, jako forma działania specyficznego organu administracji publicznej, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze. Brak przeprowadzenia rozprawy uniemożliwił być może bezpośrednie przeprowadzenie dowodów, a także możliwość wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który pozwoliłby organowi na prawidłową konstatację, iż Z.B. i H.G., wbrew temu, co organ wywodził w zaskarżonej decyzji, służą prawa strony w postępowaniu, którego zakres obejmuje ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [..] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego. Te uchybienia organu Sąd ocenia w kategorii innego naruszenia przepisów o postępowaniu, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które nie tylko mogło, a miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Co się tyczy statusu E.G., to w ocenie Sądu odpowiada prawu stwierdzenie SKO w [..], że nie jest on stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [..] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego. W chwili wyrzekania zaskarżoną decyzją, jak i poprzedzającą ją decyzją SKO-[..] /09 E.G. był wyłącznie właścicielem działki [..] /5, która nie graniczy z działką [..] /2, a która to działka objęta była postępowaniem rozgraniczeniowym w 1986 r. i kwestionowaną decyzją Naczelnika Gminy [..], przeto nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z tej przyczyny wniesiona przezeń skarga podlegać musi oddaleniu. W ocenie Sądu uwzględnienie skargi na decyzję SKO-[..] /2010 musi także pociągać za sobą konieczność uchylenia poprzedzającej ją decyzji SKO-[..] /09, albowiem jest to niezbędne dla końcowego załatwienia skargi (art. 135 Ppsa). Ponownie rozpoznając źródłowy wniosek SKO w [..] wyjaśni kwestię prawomocności wyroku Sądu Rejonowego w [..] z 8 lutego 2010 r. I Ns 107/09, ustali także stan postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [..], któremu organ przekazał wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Gminy [..] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego. Rozważy celowość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, aby trafnie ustalić stan faktyczny sprawy. Wyłożone okoliczności legły u podstaw wyroku, jak w sentencji.