II SA/Rz 98/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk WSA Krystyna Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi F. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego obiektów nieużytkowanej cegielni -skargę oddala- do wyroku z dnia 23 listopada 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie stanu technicznego obiektów nieużytkowanej cegielni usytuowanej na działkach nr 652, 661 oraz 662 położonych w miejscowości P. W jego uzasadnieniu wskazano, iż pismem z dnia [...] października 2004r. F. Z. domagał się zawieszenia postępowania administracyjnego - w wyżej wskazanej sprawie - do chwili wszczęcia i przeprowadzenia postępowania przygotowawczego przez organy powołane do ścigania przestępstw, w zakresie dokonania kradzieży mienia, wykonanych rozbiórek budowlanych i urządzeń położonych na terenie nieużytkowanej cegielni. Organ zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 KPA postępowanie administracyjne ulega zawieszeniu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Według organu I instancji kwestia dotycząca ustalenia przez organy ścigania sprawców kradzieży mienia i dewastacji obiektów pozostaje bez wpływu na tok niniejszego postępowania, natomiast poniesionych z tego tytułu strat należy dochodzić na drodze sądowej z powództwa cywilnego. Rozpatrując zażalenie na powyższe postanowienie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu podał, że kwestię zawieszenia postępowania administracyjnego reguluje przepis art. 97 § 1 KPA enumeratywnie wymieniając jego przesłanki. Analiza materiału dowodowego sprawy pozwala - zdaniem organu - na przyjęcie, iż nie wystąpiła żadna okoliczność dająca podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że podnoszone w zażaleniu przez F. Z. okoliczności w postaci prowadzenia postępowania egzekucyjnego obejmującego działki nr 652, 661 oraz 662 położone w P. jak również w postaci prowadzenia postępowania karnego dotyczącego kradzieży i zniszczeń na wyżej wymienionych działkach nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu powoływanego przepisu art. 97 § 1 pkt 4 KPA. W sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 98 § 1 KPA jako, iż postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek skarżącego. Powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył F. Z. domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów, iż materiał dowodowy sprawy nie daje podstaw do zawieszenia tego postępowania. Jego zdaniem postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego "narusza prawdę obiektywną" a poza tym "zmierza do zakrycia wszelkich śladów po kradzieżach tj. rozbiórek budynków przez złodziei" ze względu na fakt, iż postępowanie karne w tym przedmiocie jeszcze się nie zakończyło. F. Z. zwrócił uwagę na to, iż zawieszenie postępowania w sprawie stanu technicznego obiektów nieużytkowanej cegielni uzasadnione jest faktem prowadzenia przez Komendę Powiatową Policji w S. dochodzenia w sprawie kradzieży obiektów położonych na terenie tej cegielni. Zdaniem skarżącego, do czasu wykrycia sprawców wskazanych wyżej przestępstw nie powinny być dokonywane żadne czynności związane z powyższymi obiektami, ponieważ wówczas może dojść do zatarcia wszelkich śladów po kradzieżach w nich dokonywanych. Poza tym skarżący przedstawił jeszcze szereg argumentów dotyczących merytorycznego rozpoznania sprawy, w której organy administracji publicznej odmówiły zawieszenia postępowania. Zarzuty te są się jednak poza zainteresowaniem Sądu w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sądy administracyjne stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. nr 153 poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej a kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wyznaczony jest przez przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi jak też powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie stanu technicznego obiektów nieużytkowanej cegielni usytuowanej na działkach nr 652, 661 oraz 662 położonych w miejscowości P. Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał przepis art. 97 § 1 pkt 4 KPA. Według tego przepisu "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Ponadto konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego wchodzi w grę w sytuacji śmierci strony lub jednej ze stron, w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, utraty przez stronę lub jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych (art. 97 § 1 pkt 1-3 KPA). Możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego przewiduje też przepis art. 98 § 1 KPA jednak wówczas, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Jak widać w rozpoznawanej sprawie jedyną możliwą podstawę zawieszenia postępowania mógłby stanowić przepis art. 97 § 1 pkt 4 KPA. Do rozstrzygnięcia sprawy należy udzielić odpowiedzi na pytanie czy ustalenie przez organy ścigania sprawców kradzieży mienia i dewastacji obiektów cegielni jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej stanu technicznego obiektów nieużytkowanej cegielni usytuowanej na działkach nr 652, 661 oraz 662 położonych w miejscowości P. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (tak: komentarz do art. 97 KPA Piotr Przybysz, Lex Polonica). W wyroku z dnia 21.07.1992 r. (III SA 10941/92) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wówczas, gdy treść formalnego rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Przenosząc powyższe na realia przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż organy nie dopuściły się naruszenia obowiązującego prawa odmawiając zawieszenia postępowania w sprawie stanu technicznego obiektów nieużytkowanej cegielni. Skarżący uzasadnił konieczność zawieszenia postępowania toczącym się postępowaniem karnym w sprawie kradzieży mienia i dewastacji obiektów położonych na terenie nieużytkowanej cegielni. Jego zdaniem ustalenie sprawców powyższych przestępstw jest konieczne, a aby to było możliwe, na terenie cegielni nie mogą być wykonywane żadne czynności, żeby nie doszło do zatarcia śladów popełnianych tam przestępstw. Sąd nie podziela argumentacji skarżącego. Jak już wyżej wspomniano, jedną z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej jest występowanie, w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie tej sprawy i wydanie decyzji. Inaczej mówiąc wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego, a ocena tego ostatniego należy do kompetencji innego organu (sądu) niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Analizując okoliczności niniejszej sprawy nie można stwierdzić, aby wskazywały one na potrzebę zawieszenia postępowania prowadzonego w przedmiocie stanu technicznego obiektów nieużytkowanej cegielni. Rozstrzygnięcie kwestii sprawstwa przestępstw popełnionych na terenie tychże obiektów nie ma żadnego znaczenia dla istoty sprawy. W sprawie nie zachodzi także jakakolwiek inna okoliczność mogąca stanowić podstawę do zawieszenia postępowania. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd nie zajmował się zarzutami podniesionymi przez skarżącego, a dotyczącymi merytorycznego rozpoznania sprawy dotyczącej stanu technicznego obiektów nieużytkowanej cegielni. O ile Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze przez stronę skarżącą o tyle związany jest przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania i jedynie ono może podlegać kontroli Sądu. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.